水行政執(zhí)法巡邏艇在長江南京段進(jìn)行巡視 李先明 攝
南京水行政執(zhí)法人員船上執(zhí)勤 李先明 攝
□江蘇采訪報道組
一種“說理式”執(zhí)法，將執(zhí)法行為規(guī)范內(nèi)化于心、外化于行；一部質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)化管理，將執(zhí)法能力建設(shè)推上現(xiàn)代化軌道；一套跨部門執(zhí)法行動“組合拳”，把非法采砂打壓得幾乎銷聲匿跡；一張權(quán)利清單、責(zé)任清單，落實“法無授權(quán)不可為”“法定職責(zé)必須為”；一批國家級水利綜合執(zhí)法示范點，正帶動全省水利綜合執(zhí)法邁向新臺階。
這就是在全國率先實現(xiàn)水利現(xiàn)代化的江蘇，在依法治國、依法治水的征程中，率先描繪的濃墨重彩。
從全省法治水利的頂層設(shè)計到蘇州、常州、鎮(zhèn)江的精致畫卷，依法治水業(yè)已成為江蘇推進(jìn)水利現(xiàn)代化建設(shè)、加快水利改革發(fā)展的重要支撐、尖兵利器。
江河治理貫古今，法治保障千秋業(yè)。隨著十八屆四中全會全面推進(jìn)依法治國、建設(shè)社會主義法治國家的目標(biāo)的提出，江蘇進(jìn)一步運用法治思維和法治方式引領(lǐng)規(guī)范水利改革發(fā)展各項工作，不斷健全完善適合國情和水情的水法治體系，為強(qiáng)化水治理、保障水安全，為全省率先實現(xiàn)水利現(xiàn)代化提供法治保障。
理念為先
讓依法治水落地生根
2015年年初，江蘇省水利廳從江蘇全省100多家省級機(jī)關(guān)中脫穎而出，成為7家省級依法行政示范點之一。4月，南京江寧區(qū)、無錫濱湖區(qū)、張家港等13個縣（市、區(qū)）水利局被立為全省法治水利示范點，進(jìn)行了依法治水卓有成效的探索。一場法治引領(lǐng)現(xiàn)代水利改革的大潮在這片魚米之鄉(xiāng)悄然涌動。
不僅如此，江蘇省水利廳在省“四位一體”政風(fēng)行風(fēng)創(chuàng)新評議中獲得第二名，奪得全省行政權(quán)力網(wǎng)上公開透明運行先進(jìn)單位稱號，省水政監(jiān)察總隊獲得省五一勞動獎?wù)隆?nbsp;
一個個輝煌成果的背后，是長期浸潤在江蘇水利人思想中的法治意識，是逐步形成的法治思維，是在工作中把法治思維不斷固化、具體化的法治方式。
法治是治國理政的基本方式。黨的十八大明確提出全面推進(jìn)依法治國，加快建設(shè)社會主義法治國家，對法治建設(shè)作出重大部署。2014年10月23日，黨的十八屆四中全會通過《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》，提出建設(shè)法治中國，必須堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)。
習(xí)近平總書記指出：“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，就是要適應(yīng)時代變化”；“各級黨政機(jī)關(guān)和每一位領(lǐng)導(dǎo)干部、每一位工作人員都要增強(qiáng)法治觀念、法律意識，堅持有法必依，善于運用法治方式開展工作”。
水利部在多次工作部署中強(qiáng)調(diào)貫徹落實中央依法治國基本方略，提出要在新的起點上大力推動依法治水管水進(jìn)程。陳雷部長強(qiáng)調(diào)，要把依法治國基本方略和法治中國目標(biāo)建設(shè)任務(wù)貫徹到水利改革發(fā)展全過程和各方面。8月，水利部出臺的全面加強(qiáng)依法治水管水實施意見，更是提出構(gòu)建完備的水法律規(guī)范體系，構(gòu)建高效的水法治實施體系，構(gòu)建嚴(yán)密的水法治監(jiān)督體系，構(gòu)建有力的水法治保障體系的目標(biāo)，對依法治水管水提出25項具體要求。
江蘇對法治的理解和思考是同步的，更是深刻的。早在今年2月，江蘇省水利廳就在全國率先出臺全面推進(jìn)法治水利建設(shè)的實施意見，從提高水法規(guī)制度建設(shè)質(zhì)量、提升水利依法治理水平、深入推進(jìn)依法行政、增強(qiáng)水行政執(zhí)法能力等6個方面28項具體內(nèi)容入手，提出了江蘇省水利行業(yè)的具體實施意見，強(qiáng)化全省水利法治建設(shè)的組織領(lǐng)導(dǎo)和保障措施。
如何讓實施意見更好地落地，真正發(fā)揮作用？《江蘇省法治水利建設(shè)指標(biāo)體系》給出答案。5個一級指標(biāo)、25個二級指標(biāo)的設(shè)置，評分細(xì)則的細(xì)化，指標(biāo)權(quán)重的設(shè)立，使法治水利建設(shè)目標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)得到進(jìn)一步量化，使依法治水工作有了測量尺、權(quán)衡秤。
在江蘇省水利廳廳長李亞平看來，全面推進(jìn)法治水利建設(shè)是深入推進(jìn)依法治省，加快法治政府建設(shè)的重要內(nèi)容，是全面深化水利改革的必然要求，是加深水利部門自身建設(shè)，更好地履行法定職責(zé)的迫切需要。多年來，正是不斷強(qiáng)化這個理念和認(rèn)識，江蘇在健全工作制度、轉(zhuǎn)變行政管理方式、推進(jìn)依法科學(xué)民主決策、強(qiáng)化規(guī)范化建設(shè)、推進(jìn)政府信息公開等方面不斷探索，攻克了一個又一個實際問題。
樹立法治思維，落腳點在水利工作者。李亞平說，加強(qiáng)法治教育，增強(qiáng)法治觀念和依法辦事能力，才能保障依法治水工作有效開展。
自2012年起，江蘇每年制定印發(fā)廳機(jī)關(guān)依法行政任務(wù)分解落實方案，廳機(jī)關(guān)處室一把手切實擔(dān)起依法行政責(zé)任人的職責(zé)。責(zé)任的落實是約束，更是動力。江蘇定期召開依法行政聯(lián)絡(luò)員座談會，通過小小聯(lián)絡(luò)員連接起依法行政大網(wǎng)絡(luò)。同時，黨組中心組學(xué)法、水利講壇、水行政執(zhí)法人員培訓(xùn)等多種形式的活動，對加強(qiáng)水行政執(zhí)法人員法治意識和法治素養(yǎng)起到潛移默化的作用。
作為水利部“六五”普法聯(lián)系點，江蘇開展以“六五”普法為重點的法制宣傳教育工作，聚焦普法品牌創(chuàng)建、普法載體建設(shè)，探索普法長效機(jī)制，增強(qiáng)全社會水法治觀念。
從開展依法治水工作的頂層設(shè)計到水行政工作人員法治思維的培養(yǎng)，再到向公眾宣傳水法治觀念，江蘇將法治思維作為統(tǒng)一思想的抓手，潤物細(xì)無聲，真正實現(xiàn)法治思維成功“落地”。
科學(xué)為要
健全完善治水管水的法制體系
法律是治水之重器，良法是善治之前提。要治水，法先行。江蘇全面推進(jìn)依法治水管水，構(gòu)建系統(tǒng)性、針對性、科學(xué)性強(qiáng)的水法律規(guī)范體系。
10部地方性法規(guī)、4部省政府規(guī)章、87件規(guī)范性文件是江蘇積極爭取立法資源、完善水法規(guī)體系建設(shè)的直接體現(xiàn)；完成省“十二五”水利發(fā)展規(guī)劃中期評估，編制蘇南、沿江和沿海三大地區(qū)水利建設(shè)實施方案，啟動全省區(qū)域水利治理規(guī)劃工作，是江蘇加大水利規(guī)劃體系建設(shè)力度的最好證明；水資源、河湖、水利工程、防汛防旱、水土保持等領(lǐng)域的規(guī)范化管理在立法層面得到加強(qiáng)，《江蘇省湖泊保護(hù)條例》《江蘇省水庫管理條例》在全國率先出臺，是具有江蘇特色的較為完備的水法規(guī)體系初步建立的標(biāo)志。
從法規(guī)規(guī)章和規(guī)范性文件協(xié)同指導(dǎo)，發(fā)揮聯(lián)動作用，到規(guī)章覆蓋領(lǐng)域廣，法規(guī)內(nèi)容分類細(xì)，不難看出，江蘇水法規(guī)體系既能滿足推進(jìn)民生水利的要求，滿足推進(jìn)生態(tài)文明制度建設(shè)和落實最嚴(yán)格水資源管理制度的要求，又能滿足加強(qiáng)社會治理的要求，具有較強(qiáng)的系統(tǒng)性和針對性。
“江蘇水法規(guī)體系建設(shè)堅持適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)、水資源條件新變化和水利工作新發(fā)展。”李亞平道出江蘇水法規(guī)體系的另一特點——科學(xué)性，這個貫穿立法全過程的重要準(zhǔn)則。
立法前期，做好項目儲備，科學(xué)制定水利立法規(guī)劃和年度立法計劃；起草環(huán)節(jié)，深入基層，實際開展立法調(diào)研，加強(qiáng)必要性、合法性和合理性論證與審查；建立健全立法后評估制度，及時掌握水法規(guī)實施情況；統(tǒng)籌做好水法規(guī)立改廢釋工作。江蘇水法規(guī)體系為依法科學(xué)決策提供了強(qiáng)有力的支撐。
完善立法程序體現(xiàn)科學(xué)立法，而適用性廣、操作性強(qiáng)的行政配套制度更從另一側(cè)面反映出江蘇水法規(guī)體系的科學(xué)性。
完善配套制度，是依法行政必須夯實的基礎(chǔ)。從制度建設(shè)入手，引領(lǐng)、規(guī)范、推動依法行政有序開展，是江蘇全面推進(jìn)依法行政的一條成功實踐。
水行政處罰自由裁量權(quán)實施辦法和水行政處罰自由裁量權(quán)參照執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)在全國水利系統(tǒng)領(lǐng)先制定，為多地提供參考借鑒；水行政調(diào)解格式文書成為制定全省行政調(diào)解格式文書時的重要參考；推行行政指導(dǎo)工作實施方案和行政指導(dǎo)暫行辦法制度建設(shè)經(jīng)驗，在全省政府法制工作會議上作為交流材料印發(fā)……
打造法治鐵盾，必須烈火淬煉。從2004年國務(wù)院發(fā)布全面推進(jìn)依法行政實施綱要起，江蘇省60多項依法行政配套制度的建設(shè)，涵蓋考核部署、依法科學(xué)民主決策、行政許可、行政執(zhí)法、政府信息公開、行政復(fù)議、行政調(diào)解、行政指導(dǎo)等8個方面，其中多項制度成為全省建設(shè)的范本，是江蘇歷經(jīng)10余年法治水利風(fēng)雨路交出的精彩答卷，是我國水法規(guī)體系的重要組成部分。
既有覆蓋面廣、針對性強(qiáng)的法規(guī)規(guī)章和規(guī)范性文件發(fā)揮指導(dǎo)作用，又有行政配套制度發(fā)揮輔助效能，兩者有機(jī)銜接，強(qiáng)化水治理，保障水安全。江蘇水法規(guī)體系正在以看得見、用得上、行之有效的方式日益完善。
實踐為本
法治貫穿水利改革發(fā)展全征程
江蘇水利正在運用她的法治思維和法治方式，引領(lǐng)規(guī)范著全省水利改革發(fā)展各項工作，針對地方水利改革發(fā)展中的實際問題，進(jìn)行著有益的探索。
江蘇省水行政執(zhí)法一直是江蘇水行政管理工作的重要內(nèi)容，多年來規(guī)范、陽光、文明執(zhí)法是江蘇水行政管理的標(biāo)志性名片，江蘇水利人繼續(xù)把目光投向那些社會有議論、基層有反映、媒體有曝光的問題上，從執(zhí)法力度、執(zhí)法能力水平、執(zhí)法隊伍素質(zhì)上查問題，找對策，在認(rèn)識上找統(tǒng)一。
習(xí)近平總書記在中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第五次會議上指出，水是公共產(chǎn)品，政府不能缺位，更不能手軟。江蘇把加強(qiáng)水利綜合執(zhí)法作為推進(jìn)依法行政、提高執(zhí)法效能的重要抓手，作為轉(zhuǎn)變政府職能、提升水利部門形象的突破口，開啟了一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程。
減量能增質(zhì)。江蘇水利加快轉(zhuǎn)變行政職能，推進(jìn)簡政放權(quán)：完善權(quán)力清單和責(zé)任清單；規(guī)范自由裁量權(quán)；對保留的行政審批事項，實行“一個窗口”對外統(tǒng)一受理制度，推進(jìn)網(wǎng)上審批。
合力效能大。江蘇加快整合執(zhí)法職能和執(zhí)法力量，著力在水利綜合執(zhí)法上有所突破：加大地方各級水行政主管部門日常執(zhí)法巡查和現(xiàn)場執(zhí)法力度，組織開展專項執(zhí)法和集中整治行動；完善區(qū)域與流域聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制及跨行業(yè)跨部門之間的聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制，形成分工明晰、權(quán)責(zé)明確的執(zhí)法體系；重視省級水行政主管部門對管轄地區(qū)和下級部門水行政執(zhí)法工作的指導(dǎo)和檢查，對重大水事違法案件建立掛牌督辦和通報制度。
嚴(yán)格促發(fā)展。江蘇深化行政執(zhí)法體制改革，堅持嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法，增強(qiáng)執(zhí)法能力和執(zhí)法成效：加強(qiáng)對行政審批行為的監(jiān)管，加大政務(wù)公開力度，水利廳在省級機(jī)關(guān)首批基本建成行政權(quán)力網(wǎng)上公開透明運行單位；完善水利重大決策程序，廳所有重點工程建設(shè)項目均有風(fēng)險評估，所有大額資金使用都經(jīng)集體討論，所有招標(biāo)投標(biāo)活動廳領(lǐng)導(dǎo)一律不介入；加強(qiáng)對水行政執(zhí)法的監(jiān)督，明確省市縣執(zhí)法權(quán)責(zé)；推進(jìn)水政監(jiān)察能力建設(shè)，組織編制全省水政監(jiān)察隊伍執(zhí)法能力建設(shè)規(guī)劃和長江河道采砂管理現(xiàn)代化建設(shè)實施規(guī)劃，加快執(zhí)法基地及裝備建設(shè)；嚴(yán)格落實水行政執(zhí)法人員持證上崗和資格管理制度，建立執(zhí)法信息通報共享制度，加強(qiáng)執(zhí)法評議考核，普及“說理式”執(zhí)法。
江蘇構(gòu)建高效的水法治實施體系的努力并不止于此。
據(jù)省水利廳政法處負(fù)責(zé)人張嘉濤介紹，今年江蘇重點探索完善了行政執(zhí)法與刑事司法銜接機(jī)制，從源頭上解決執(zhí)法不嚴(yán)問題。利用現(xiàn)有刑法罪名，歸類違法案件，扎實有效開展工作，使原本排在江蘇省“兩法銜接”第三批計劃改革名錄上的江蘇省水利廳，成功推進(jìn)到第二批，而且躋身前位。
江蘇依法治水實踐從創(chuàng)新行政管理方式入手，以完善綜合執(zhí)法機(jī)制為抓手，最終落腳于嚴(yán)格水行政執(zhí)法體制改革，保障法治水利建設(shè)有序推進(jìn)。
2016年，江蘇將推動執(zhí)法重心下移到鄉(xiāng)一級，保障執(zhí)法監(jiān)督有效；2017年，將新增有關(guān)節(jié)約用水、河道管理的兩部法規(guī)，完善水法規(guī)體系；“十三五”法治水利建設(shè)規(guī)劃將進(jìn)一步定位于完備的法規(guī)體系、高效的治理體系、嚴(yán)密的監(jiān)督體系、有力的保障體系等建設(shè)……
社會現(xiàn)代化，治水為根；水利現(xiàn)代化，法治是章。江蘇全面提升依法履職能力，凝聚共識大力興水治水，健全法規(guī)全面管水護(hù)水，加大實踐力度完善水法規(guī)建設(shè)，為水利現(xiàn)代化建設(shè)“邁上新臺階、建設(shè)新江蘇”提供有力保障，為推動全國依法治水進(jìn)程提供樣本。
江蘇法治水利建設(shè)是正在進(jìn)行時，很多工作正在展開，江蘇依法治水的明天更加令人期待。
采訪報道組成員：李先明、李平、陳鋒、滕紅真、李爽、安天杭、程瀛
來源：中國水利報 2015年9月22日
