各國(guó)洪水管理策略比較
向立云
從目前所采取的防洪策略看，世界各國(guó)大致可分為兩大類(lèi)型：以工程防洪措施為主的和工程防洪措施與非工程防洪措施并舉的國(guó)家。日本、荷蘭、中國(guó)、屬于前蘇聯(lián)的主要國(guó)家、埃及等是以工程防洪措施為主國(guó)家的代表，美國(guó)、法國(guó)、英國(guó)等是另一類(lèi)型的代表。
美國(guó)：從唯堤政策走向綜合管理
美國(guó)聯(lián)邦政府正式介入防洪事業(yè)僅有150的歷史。在此之前，土地所有者或一些社區(qū)沿河流兩岸建有一些零星的堤防保護(hù)耕地或城市。
1861年美國(guó)密西西比河考察團(tuán)發(fā)表了防洪策略考察報(bào)告，認(rèn)為堤防就可解決密西西比河洪水問(wèn)題，于是密西西比河委員會(huì)以此為依據(jù)，在南北戰(zhàn)爭(zhēng)以后（1879年）開(kāi)始推行只建堤防的防洪政策。1912年和1913年密西西比河洪水宣告堤防萬(wàn)能的防洪策略失敗，隨之產(chǎn)生了以堤防、水庫(kù)、蓄滯洪區(qū)、分洪道、河道整治、水土保持等措施相結(jié)合的相對(duì)綜合的以“控制洪水”為目標(biāo)的工程防洪策略。
1927年密西西比河發(fā)生有記載以來(lái)最大洪水，導(dǎo)致美國(guó)防洪法修訂和密西西比河及三角洲防洪工程建設(shè)項(xiàng)目啟動(dòng)，以防御類(lèi)似1927年型的洪水，這與我國(guó)一旦出現(xiàn)更大洪水，即以此洪水為對(duì)象建設(shè)防洪工程的思路基本一致。
雖然進(jìn)行了大規(guī)模的防洪工程建設(shè)，但洪水災(zāi)害損失卻有增無(wú)減，面對(duì)這一困境，20世紀(jì)40年代，美國(guó)以吉爾伯特·懷特為代表的有識(shí)之士提出了協(xié)調(diào)人與洪水關(guān)系的思想，標(biāo)志著考慮社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境等約束因素，管理洪水而非控制洪水，減輕而非消除洪水影響的防洪觀念形成。
距“唯堤政策”提出約100年后，美國(guó)非工程防洪措施的主體“全國(guó)洪水保險(xiǎn)計(jì)劃”于1968年開(kāi)始推行，工程措施與非工程措施并舉的防洪策略形成。全國(guó)洪水保險(xiǎn)計(jì)劃不僅是一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的措施，更重要的，該計(jì)劃是一個(gè)洪水風(fēng)險(xiǎn)區(qū)管理政策，它通過(guò)法律和經(jīng)濟(jì)的手段強(qiáng)制獲取風(fēng)險(xiǎn)利益者承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)費(fèi)用，限制洪水風(fēng)險(xiǎn)區(qū)不合理開(kāi)發(fā)，防止開(kāi)發(fā)者將洪水風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁到他人身上，體現(xiàn)了公共政策的效率與公平原則。
與歷史上發(fā)生大洪水后的反應(yīng)不同，1993年美國(guó)創(chuàng)記錄大洪水發(fā)生后，沒(méi)出現(xiàn)工程建設(shè)的熱潮，而是修訂了國(guó)家洪泛區(qū)管理綜合規(guī)劃，將“制定更全面、更協(xié)調(diào)的措施，保護(hù)并管理人與自然構(gòu)成的系統(tǒng)，以確保長(zhǎng)期的經(jīng)濟(jì)與生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展”作為洪水管理的任務(wù)。更注重防洪工程特別是堤防的質(zhì)量，而非刻意追求可防御這次洪水的更高的防洪標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)有意不修復(fù)某些被洪水破壞的堤防，為洪水保留更多的滯蓄、回旋的空間，這又與我國(guó)1998洪水后所采取的平垸行洪、退田還湖措施異曲同工。
法國(guó)：洪水風(fēng)險(xiǎn)與土地相連
法國(guó)國(guó)家政府基本上不承擔(dān)防洪的責(zé)任，防洪工程的建設(shè)主要由當(dāng)?shù)鼐用瘢ǖ刂鳎┗虍?dāng)?shù)卣袚?dān)費(fèi)用，這與洪水發(fā)生、洪泛區(qū)開(kāi)發(fā)利用具有地域性的特點(diǎn)相適應(yīng)。對(duì)于具有地域性的社會(huì)問(wèn)題，由當(dāng)?shù)卣蚪M織制定公共政策，由當(dāng)?shù)赝度胭Y源來(lái)解決或緩解通常是有效率和公平的。這也是為什么當(dāng)美國(guó)聯(lián)邦政府決定由國(guó)家投資建設(shè)密西西比河防洪工程時(shí)，與該流域無(wú)關(guān)的其他一些州的議員提出用全體納稅人的錢(qián)為部分人提供防洪保護(hù)質(zhì)疑的原因所在，美國(guó)洪水保險(xiǎn)計(jì)劃的推行在很大程度上也是基于這一考慮。
法國(guó)國(guó)家級(jí)的防洪策略主要體現(xiàn)在非工程措施方面。法國(guó)自1935年開(kāi)始制定洪水風(fēng)險(xiǎn)區(qū)規(guī)劃，并從20世紀(jì)80年代起執(zhí)行自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)公布制度，明確限制在洪水（或?yàn)?zāi)害）風(fēng)險(xiǎn)區(qū)的開(kāi)發(fā)并規(guī)定了采取防洪對(duì)策的原則。洪水風(fēng)險(xiǎn)區(qū)規(guī)劃要求凡在洪泛區(qū)修堤、興建土木工程，不得影響洪泛區(qū)的滯洪效果，不得將洪水風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁給他人，并嚴(yán)格控制城市向洪水風(fēng)險(xiǎn)區(qū)擴(kuò)張。
洪水風(fēng)險(xiǎn)區(qū)規(guī)劃和自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)公布制度都通過(guò)洪水或?yàn)?zāi)害風(fēng)險(xiǎn)區(qū)劃的辦法進(jìn)行土地利用管理。在洪水風(fēng)險(xiǎn)區(qū)規(guī)劃中將洪水風(fēng)險(xiǎn)區(qū)分為A、B兩區(qū)，A區(qū)為深水急流區(qū)，洪水時(shí)是行洪道，類(lèi)似于我國(guó)的灘區(qū)或行洪區(qū)，B區(qū)為洪泛區(qū)。在A區(qū)禁止新建所有工程和建筑物；在B區(qū)，建筑物的修建和10公頃以上的種植需申報(bào)批準(zhǔn)。自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)公布制度將國(guó)土分為三個(gè)區(qū)，在地圖上分別用紅、藍(lán)、白三種顏色標(biāo)志，紅區(qū)為高風(fēng)險(xiǎn)區(qū)，藍(lán)區(qū)為一般風(fēng)險(xiǎn)區(qū)，白區(qū)為無(wú)風(fēng)險(xiǎn)區(qū)（對(duì)洪水而言為100年一遇洪水以外的區(qū)域），其土地利用管理規(guī)定與洪水風(fēng)險(xiǎn)區(qū)規(guī)劃一致。自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)公布制度風(fēng)險(xiǎn)分區(qū)向全民公布。
雖然沒(méi)有法律上的責(zé)任，但法國(guó)政府一直對(duì)能有效減輕災(zāi)害損失和影響的洪水預(yù)報(bào)給予高度重視。法國(guó)的洪水預(yù)報(bào)系統(tǒng)由1200個(gè)測(cè)站和530個(gè)分中心構(gòu)成，現(xiàn)代化程度很高，負(fù)責(zé)對(duì)全國(guó)1600公里長(zhǎng)的重要河流段進(jìn)行洪水預(yù)報(bào)。此外，法國(guó)還對(duì)境內(nèi)所有水庫(kù)大壩逐個(gè)建立了失事應(yīng)急預(yù)案系統(tǒng)。
由于1981和1982兩年連續(xù)發(fā)生大水災(zāi)，國(guó)家無(wú)力用原來(lái)的方式向?yàn)?zāi)民提供災(zāi)害救濟(jì)，而在1982年7月通過(guò)的法律中，明確制定了自然災(zāi)害保險(xiǎn)制度，屬于半強(qiáng)制性的自愿保險(xiǎn)，未參加保險(xiǎn)者將得不到此前強(qiáng)度的災(zāi)害救濟(jì)。
英國(guó)：重視非工程措施
英國(guó)根據(jù)1930年頒布的流域法的規(guī)定，建立了流域董事會(huì)，國(guó)家正式介入防洪事業(yè)。1947年流域董事會(huì)授權(quán)與城市規(guī)劃部門(mén)合作，控制洪水風(fēng)險(xiǎn)區(qū)的開(kāi)發(fā)，防洪非工程措施得到重視。
英國(guó)的工程防洪體系由堤防、河道整治、水庫(kù)和擋潮閘構(gòu)成。在英國(guó)沒(méi)有單一防洪的水庫(kù)，他們認(rèn)為為防洪修建水庫(kù)造價(jià)過(guò)高，合適的壩址少，以淹沒(méi)土地移民的手段換取保護(hù)另一片價(jià)值略高的土地意義不大，上游筑壩對(duì)遠(yuǎn)距離的下游防洪效益極小。
近年來(lái)，英國(guó)對(duì)非工程措施顯得更為重視。英國(guó)的非工程防洪措施主要包括四個(gè)方面：設(shè)立洪水損失補(bǔ)償基金和災(zāi)害救濟(jì)基金；開(kāi)展洪水保險(xiǎn)；進(jìn)行洪水風(fēng)險(xiǎn)分區(qū)，限制、規(guī)范洪泛區(qū)的土地開(kāi)發(fā)利用；建立洪水預(yù)報(bào)和警報(bào)系統(tǒng)。
采取工程措施與非工程措施并舉的國(guó)家還有印度、泰國(guó)、澳大利亞等國(guó)。
這些國(guó)家的防洪策略的發(fā)展與演變過(guò)程從總體上看，都有共同之處：首先建設(shè)起至少可以防御常遇洪水的工程體系，在保持該體系的基礎(chǔ)上，采取非工程措施，特別是洪水風(fēng)險(xiǎn)分區(qū)、建立洪水風(fēng)險(xiǎn)區(qū)土地開(kāi)發(fā)利用管理制度，限制不合理的開(kāi)發(fā)，減低社會(huì)面對(duì)洪水的脆弱性，實(shí)現(xiàn)人水協(xié)調(diào)、人與自然和諧的目標(biāo)。
日本：工程措施外的新理念
日本有1700余年的防洪歷史，并較早（1896年）頒布了《河川法》。以此為依據(jù)，先后于明治、大正和昭和初期制定了三次治水計(jì)劃，由于資金和戰(zhàn)爭(zhēng)等原因，這幾次計(jì)劃都未得到實(shí)質(zhì)性的落實(shí)。20世紀(jì)40～50年代，日本水災(zāi)嚴(yán)重，損失約占國(guó)民收入的4％，其中有兩個(gè)年份（1947、1953年）達(dá)10％以上。隨著日本經(jīng)濟(jì)的復(fù)蘇，為緩解嚴(yán)重的洪水災(zāi)害態(tài)勢(shì)，保障社會(huì)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定發(fā)展，1960年頒布施行了《治山治水緊急措置法》和《治水特別會(huì)計(jì)法》，并據(jù)此制定了《治水十年計(jì)劃》。自此治水計(jì)劃有了切實(shí)的資金保障，從而使日本的治水事業(yè)進(jìn)入穩(wěn)定順利的發(fā)展時(shí)期，水災(zāi)對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的影響持續(xù)減弱。
日本的防洪策略總體上以工程措施為主，這與其洪水風(fēng)險(xiǎn)區(qū)人口密度高、資產(chǎn)密集有關(guān)。進(jìn)入20世紀(jì)90年代，都市內(nèi)水問(wèn)題突出，都市水治理得到更多的重視，與此同時(shí)，結(jié)合堤面土地利用（道路、建筑物建設(shè)）的只漫不潰的城市周邊超級(jí)堤防（頂寬達(dá)數(shù)百米）建設(shè)開(kāi)始興起。近年來(lái)，綜合治水、洪水管理、風(fēng)險(xiǎn)選擇、泛濫容許、治水與自然和諧等新的觀念開(kāi)始提出，并在新《河川法》條款中得到一定程度的體現(xiàn)。
荷蘭：給河流以空間
荷蘭地處萊茵河和馬斯河下游三角洲，地勢(shì)低洼，低于海平面的國(guó)土面積約占40％，易受高潮和河道洪水侵襲。特殊的地理?xiàng)l件，決定了其防洪工程的重要性。好在萊茵河流域降水均勻，豐枯水位變幅不大，北海最高潮位為3．5米，為其修建高標(biāo)準(zhǔn)堤防提供了便利條件�，F(xiàn)在荷蘭的防洪標(biāo)準(zhǔn)為：城市10000年一遇，河道1250年一遇，海堤4000年一遇～10000年一遇，但實(shí)際上堤防，尤其是河堤遠(yuǎn)不如我國(guó)江河干流堤防高大。
1993年和1995年的洪水使荷蘭人認(rèn)識(shí)到再高標(biāo)準(zhǔn)的防洪工程仍面臨失事的風(fēng)險(xiǎn)，促使其對(duì)以往防洪策略開(kāi)始反思，給河流以空間和開(kāi)辟蓄滯洪區(qū)的設(shè)想即是在此背景下提出的。
作者簡(jiǎn)介
向立云 ：男，1962年生，四川人，中國(guó)水利水電科學(xué)研究院防洪減災(zāi)研究所高級(jí)工程師，洪水管理與減災(zāi)政策研究室主任。專(zhuān)長(zhǎng)為防洪減災(zāi)。
來(lái)源：中國(guó)水利報(bào) | 
