關(guān)于洪水管理基本理念的探討
程曉陶
[摘要] “由控制洪水向洪水管理轉(zhuǎn)變”與“由以農(nóng)業(yè)抗旱為主向城鄉(xiāng)生活、生產(chǎn)和生態(tài)全面主動(dòng)抗旱轉(zhuǎn)變”是我國(guó)新時(shí)期治水方略調(diào)整的重要標(biāo)志與必然趨向。實(shí)踐表明，對(duì)于“洪水管理”的理念，有一個(gè)認(rèn)識(shí)逐步深化的過程；對(duì)于如何從“控制洪水”轉(zhuǎn)向“洪水管理”，存在著把握階段性目標(biāo)、路線與進(jìn)度的問題。本文結(jié)合2003年我國(guó)水災(zāi)暴露的新問題與新特點(diǎn)，探討洪水管理的基本理念，以及實(shí)現(xiàn)從“控制洪水向洪水管理轉(zhuǎn)變”應(yīng)關(guān)注的若干問題。
[關(guān)鍵詞] 控制洪水; 洪水管理; 風(fēng)險(xiǎn)管理
2003年初，水利部與國(guó)家防辦已經(jīng)明確提出，我國(guó)的“防洪要從控制洪水向洪水管理轉(zhuǎn)變”；“抗旱工作要從以農(nóng)業(yè)抗旱為主向城鄉(xiāng)生活、生產(chǎn)和生態(tài)的全面主動(dòng)抗旱轉(zhuǎn)變”[1]。兩個(gè)“轉(zhuǎn)變”，是我國(guó)新時(shí)期治水方略調(diào)整的重要標(biāo)志與必然趨向。本文重點(diǎn)探討有關(guān)洪水管理的基本理念。
1 洪水管理產(chǎn)生的背景與意義
我們的前輩在將“防洪”一詞譯為英文時(shí)，選擇了“Flood control”，也就是“控制洪水” ，因?yàn)檫@是與中國(guó)人傳統(tǒng)的治水理念與追求最為對(duì)應(yīng)的詞匯；盡管英文中可以譯作“防洪”的詞匯還有許多，如“flood defense”（強(qiáng)調(diào)防御的行為），“flood fighting”（強(qiáng)調(diào)抗洪與搶險(xiǎn)）， “flood proofing”（強(qiáng)調(diào)增強(qiáng)耐淹性），“flood protection”（強(qiáng)調(diào)保護(hù)），“flood prevention”（強(qiáng)調(diào)預(yù)防），等等。而“flood mitigation”（強(qiáng)調(diào)減輕洪災(zāi)的影響）與“flood management”(洪水管理)，則
可持續(xù)發(fā)展的理念在國(guó)際上倡導(dǎo)之后，才逐步流行起來。
在我國(guó)，以工程手段控制洪水，歷來是最為有效的防洪手段。我國(guó)是一個(gè)人口眾多的農(nóng)業(yè)大國(guó)，過去多一張吃飯的嘴，就需要多開墾一塊土地。水土資源相對(duì)平衡、適宜于農(nóng)業(yè)發(fā)展的洪泛平原早就成為被開發(fā)的對(duì)象。幾乎每一次人口的快速增長(zhǎng)，都會(huì)帶來大規(guī)模與水爭(zhēng)地的活動(dòng)。結(jié)果我國(guó)不僅洪泛平原絕大部分都成了防洪保護(hù)區(qū)，連行蓄洪區(qū)、灘區(qū)也居住了大量人口。我國(guó)人口密度最大的東、中部地區(qū)，又是受季風(fēng)氣候與臺(tái)風(fēng)天氣影響十分顯著的區(qū)域，降雨時(shí)空分布不均，年際變幅很大。歷史上或“汪洋一片、尸骸逐流”，或“赤地千里、餓殍遍野”；災(zāi)民“流離失所”，“吃草根、啃樹皮”，甚至“人相食”，等等悲慘情景，史不絕書。嚴(yán)重水旱災(zāi)害的發(fā)生，不僅造成生命財(cái)產(chǎn)的損失，導(dǎo)致社會(huì)經(jīng)濟(jì)的動(dòng)蕩，而且?guī)砩鷳B(tài)環(huán)境的浩劫。因此，人們“根治水患”的愿望會(huì)十分強(qiáng)烈。提到防洪，人們往往是考慮如何運(yùn)用各種工程手段來不斷擴(kuò)大保護(hù)范圍，提高防洪標(biāo)準(zhǔn)。防洪抗旱，除害興利，是我國(guó)水利建設(shè)的首要任務(wù)。
在漫長(zhǎng)的歷史時(shí)期，與世界各國(guó)一樣，我國(guó)的防洪多是依靠建設(shè)單一的防洪工程，或疏或堵，以保護(hù)局部重要的地區(qū)。近代，隨著水利科學(xué)與工程技術(shù)的發(fā)展，人類開始以河流整體為對(duì)象，規(guī)劃建設(shè)由大壩、堤防、蓄滯洪區(qū)、分洪道、溢流堰、水閘、泵站、河道整治、疏浚、護(hù)岸、控導(dǎo)等一系列工程構(gòu)成的流域的防洪工程體系，發(fā)展了兼具防洪、發(fā)電、航運(yùn)、養(yǎng)殖、灌溉等多種目的的水利樞紐工程，并形成了水利工程規(guī)劃、勘測(cè)、設(shè)計(jì)、施工、運(yùn)行、維護(hù)、管理的各種體系，以及相應(yīng)的教育、科研等體系。為了充分發(fā)揮防洪工程體系的作用，又逐步建立了水情測(cè)報(bào)、洪水預(yù)報(bào)、防洪調(diào)度、防汛指揮、抗洪搶險(xiǎn)等系統(tǒng)。新中國(guó)成立以來，我國(guó)防洪工程體系的建設(shè)進(jìn)入了新的階段。組織起來的農(nóng)民曾經(jīng)以“人定勝天”的豪邁氣魄和肩挑車?yán)摹叭撕?zhàn)術(shù)”，將一項(xiàng)項(xiàng)的工程藍(lán)圖變成了現(xiàn)實(shí)。今天，我國(guó)七大江河防洪工程體系的基本格局已初步奠定，已經(jīng)并將繼續(xù)發(fā)揮其巨大的防洪效益。防洪工程體系的不斷健全完善將是長(zhǎng)期、艱巨的任務(wù)。
然而，受人類活動(dòng)加劇與氣候波動(dòng)的影響，今天，我們不僅面臨著“人口”、“資源”、“環(huán)境”等一系列發(fā)展中的新問題，而且治水這一古老的問題也正在變得更為嚴(yán)峻與復(fù)雜。我國(guó)近年來防洪形勢(shì)的變化主要表現(xiàn)為：①河道行洪能力與湖泊洼地的洪水調(diào)蓄能力萎縮，平原區(qū)同流量下洪水位持續(xù)抬高；②防洪保護(hù)區(qū)對(duì)堤防的依賴性加大，防汛搶險(xiǎn)任務(wù)加重；③泛濫洪水的成災(zāi)面積減少，而內(nèi)澇成災(zāi)的面積增加；④洪水風(fēng)險(xiǎn)區(qū)內(nèi)人口資產(chǎn)密度提高，水災(zāi)損失加重；⑤經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)供水、供電、供氣、交通、通訊等生命線網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)的依賴性增大，水災(zāi)間接損失比重加大，水災(zāi)影響范圍遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出受淹范圍；⑥平原洪水傷亡人數(shù)減少，但是山洪、山地滑坡、泥石流與沿海風(fēng)暴潮造成的傷亡所占比重加大；⑦防洪調(diào)度中區(qū)域間矛盾加劇，協(xié)調(diào)難度加大，蓄滯洪區(qū)運(yùn)用困難；⑧城鎮(zhèn)化加速帶來防洪減災(zāi)的新問題與新要求；⑨防洪工程體系管理維護(hù)任務(wù)加重；⑩科學(xué)調(diào)度決策對(duì)信息系統(tǒng)與決策支持系統(tǒng)的要求提高，等等。嚴(yán)峻的防洪形勢(shì)與水資源短缺、水環(huán)境惡化、水土流失加劇等問題交織在一起，使得現(xiàn)行有效的防洪手段面臨一系列新的挑戰(zhàn)。
一方面，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人們的防洪安全保障需求不斷提高；另一方面，人們已經(jīng)意識(shí)到單純依靠工程手段控制洪水，不僅不可能有效解決防洪形勢(shì)變化下出現(xiàn)的新問題，而且如果過于倚賴工程手段，可能出現(xiàn)人與自然惡性互動(dòng)的問題；如果違背自然規(guī)律地濫用工程手段，還可能引起區(qū)域間矛盾的加劇，或?qū)е律鷳B(tài)環(huán)境的惡化。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展階段，以最小投入爭(zhēng)取最大利益，是一項(xiàng)普遍性的原則。但是，恰恰是這項(xiàng)原則，在處理人與洪水的關(guān)系時(shí)，最容易引出發(fā)展不可持續(xù)的問題。
今天，從“以人為本”、縮小貧富差距的角度，從流域生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)的角度，從協(xié)調(diào)區(qū)域之間基于洪水風(fēng)險(xiǎn)的利害關(guān)系的角度，總而言之，從支撐可持續(xù)發(fā)展的角度，人們對(duì)防洪工程體系合理布局、科學(xué)調(diào)度運(yùn)用的要求大為提高，同時(shí)對(duì)新的分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、更為可靠的補(bǔ)償風(fēng)險(xiǎn)的模式呼聲高漲。人們開始意識(shí)到，只有更為理性地規(guī)范人類自身調(diào)控洪水的行為，并且努力增強(qiáng)自身適應(yīng)及承受洪水風(fēng)險(xiǎn)的能力，才能贏得人與自然和諧共處的空間。因此，未來防洪減災(zāi)工作的成效以及防洪減災(zāi)對(duì)保障社會(huì)安定、和諧與可持續(xù)發(fā)展的貢獻(xiàn)，不單純?nèi)Q于人類控制洪水的能力，而必然倚賴于洪水管理體系的健全與洪水管理機(jī)制的完善。
正是在這樣的背景下，從“控制洪水”轉(zhuǎn)向“洪水管理”（from flood control to flood management）成為了當(dāng)代防洪戰(zhàn)略轉(zhuǎn)移的重要標(biāo)志與必然趨向。而2003年，淮河流域抗洪中行蓄洪區(qū)70余萬居民大撤離，以及黃河下游“小流量、高水位、小水成災(zāi)”的嚴(yán)峻事實(shí)，也充分表明，從“控制洪水”轉(zhuǎn)向“洪水管理”是我國(guó)新時(shí)期治水方略調(diào)整的必然需求。
2 洪水管理的定義與內(nèi)涵
從“控制洪水”向“洪水管理”轉(zhuǎn)變，首先需要探討什么是“洪水管理”，及其與“控制洪水”到底有什么不同。不同國(guó)家、不同領(lǐng)域的專家對(duì)洪水管理往往有不同的理解。筆者2001年對(duì)洪水管理曾給出了一個(gè)狹義的定義[8]，現(xiàn)擴(kuò)展為：洪水管理是人類按可持續(xù)發(fā)展的原則，以協(xié)調(diào)人與洪水的關(guān)系為目的，理性規(guī)范洪水調(diào)控行為,增強(qiáng)自適應(yīng)能力，適度承受一定風(fēng)險(xiǎn)以合理利用洪水資源，并有助于改善水環(huán)境等一系列活動(dòng)的總稱。
今天，在自然外力與人類活動(dòng)的雙重影響下，同樣的天氣條件，可以形成不同的降雨時(shí)空分布，同樣的降雨可以形成不同的洪水過程，同樣的洪水可以形成不同的淹沒狀況，同樣的淹沒可以導(dǎo)致不同的損失，同樣的損失可以形成不同的災(zāi)難性影響。所有各環(huán)節(jié)上的不同，都與人類理性與非理性活動(dòng)的綜合效果有關(guān)（圖1）。洪水管理就是在這一系列的不確定性中，通過建立健全、合理有效地運(yùn)作防洪減災(zāi)的各相關(guān)系統(tǒng)，去爭(zhēng)取最有利的可能性(圖2)。
洪水管理要遵循可持續(xù)發(fā)展的原則，具體體現(xiàn)為：①與河流共存的原則，即人類對(duì)河流的治理，必須盡力維護(hù)并改善河流固有的各種基本功能，而不是導(dǎo)致河流的消亡；②與洪水共存的原則，即人類防洪體系的建設(shè)，是以將洪水風(fēng)險(xiǎn)控制在可承受的限度之內(nèi)為目標(biāo)，而不是消除洪水；③保障發(fā)展的原則，即治水方略要調(diào)整為有序地與洪水協(xié)調(diào)共處，必須以保障社會(huì)安定與經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)發(fā)展為前提，而不是導(dǎo)致生產(chǎn)力的破壞；④社會(huì)公正的原則，即防洪減災(zāi)的政策要有利于縮小貧富差距，而不是使貧者更貧；⑤分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的原則，即無論什么地區(qū)都有義務(wù)承擔(dān)自己的固有風(fēng)險(xiǎn)，即使是確保安全的地區(qū)，也要對(duì)因提高自身工程保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)而可能對(duì)其他地區(qū)造成的附加風(fēng)險(xiǎn)，提供必要的補(bǔ)償。
協(xié)調(diào)人與洪水的關(guān)系，就要對(duì)人與自然的關(guān)系有全面的理解。今天，人們已經(jīng)醒悟到，“洪水形成的災(zāi)害大大超出了人類的控制能力”，“要完全消除洪水災(zāi)害是不可能的”。當(dāng)人們強(qiáng)調(diào)“人與自然和諧”的時(shí)候，必須注意：①?zèng)Q不能忽視了“自然”本身也有既傷害人類社會(huì)又危及生態(tài)環(huán)境的“肆虐”一面，健全的水利工程體系與更為完善的防洪抗旱安全保障體系，是實(shí)現(xiàn)人類“與洪水共處”的基礎(chǔ)與前提；②在中國(guó)人多地少的國(guó)情下，并不能簡(jiǎn)單地倡導(dǎo)“讓人群遠(yuǎn)離洪水”或“還洪水以空間”，人與自然的和諧要體現(xiàn)在人與洪水對(duì)洪泛區(qū)土地合理、有效的共享上；③對(duì)于洪泛區(qū)土地，既不是“占為己有”，也難以“拱手想讓”，則不僅防洪工程手段要從點(diǎn)與線擴(kuò)展到面，而且需要綜合運(yùn)用法律、經(jīng)濟(jì)、行政、教育、技術(shù)等非工程措施來推動(dòng)更加有利于全局與長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，能有效協(xié)調(diào)人與洪水關(guān)系的工程措施，在適當(dāng)承受一定風(fēng)險(xiǎn)的前提下，促使人與自然的關(guān)系向良性互動(dòng)轉(zhuǎn)變；④有效規(guī)范人類活動(dòng)，避免急功近利、人為增大洪水風(fēng)險(xiǎn)或以鄰為壑的行為。
理性規(guī)范洪水調(diào)控行為，不是否定工程措施，也不是今后就可以忽視工程措施，而是強(qiáng)調(diào)更為科學(xué)合理地規(guī)劃、設(shè)計(jì)、建設(shè)、管理與運(yùn)用防洪工程體系，充分發(fā)揮防洪工程體系除害興利的綜合效益。為此必須注意到：①充分認(rèn)識(shí)防洪工程體系建設(shè)的長(zhǎng)期性與艱巨性。在防洪工程規(guī)劃中，注重在長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)的指導(dǎo)下，階段目標(biāo)的優(yōu)化分解與實(shí)施順序的優(yōu)化安排；②努力避免、消除或緩解防洪工程建設(shè)可能產(chǎn)生的負(fù)面影響；③克服“急功近利，急于求成”的弊病，拋棄靠短時(shí)期大規(guī)模防洪工程建設(shè)“一蹴而就”、“一舉根治洪水”的幻想，從管理體制與運(yùn)作機(jī)制上消除“重建輕管”的根源；④加強(qiáng)防洪工程體系優(yōu)化調(diào)度的研究，認(rèn)真分析與協(xié)調(diào)好區(qū)域間基于洪水風(fēng)險(xiǎn)的利害關(guān)系與矛盾；⑤注重防洪工程體系自身的安全保障問題，努力避免水庫潰壩、堤防意外潰決等惡性事故的發(fā)生等。
增強(qiáng)自適應(yīng)能力，是在不可能單純依靠工程手段消除洪水風(fēng)險(xiǎn)的情況下，防洪減災(zāi)要考慮如何增強(qiáng)人類社會(huì)自身適應(yīng)洪水的能力，形成泛濫允許型的發(fā)展模式，減輕災(zāi)害損失，且從總體上削弱其不利的影響。包括：①洪泛區(qū)土地利用方式的合理規(guī)劃與調(diào)整；②洪水風(fēng)險(xiǎn)區(qū)中建筑物結(jié)構(gòu)與材料的耐淹化；③高效可靠的避難遷安、救援、防疫與災(zāi)后重建體系等；④各種適宜的洪水風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)與風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償?shù)哪Ｊ�，及其相�?yīng)的管理體制與運(yùn)作機(jī)制，等等。
適度承受一定風(fēng)險(xiǎn)以合理利用洪水資源，是解決快速發(fā)展中水資源短缺與水環(huán)境惡化問題的必要條件之一，也是洪水管理的重要內(nèi)容。需要強(qiáng)調(diào)指出的是：①洪水的合理利用，除了滿足人類對(duì)水量、水能的需求之外，還有維持河道行洪能力，補(bǔ)充地下水源，改善水環(huán)境與維持生態(tài)系統(tǒng)平衡等多種功能，需要適度承受一定風(fēng)險(xiǎn)才可能從洪水中獲得較大的利益；②對(duì)于不同量級(jí)的洪水，其資源特性、環(huán)境特性以及利害轉(zhuǎn)換關(guān)系是不同的，對(duì)所需承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的差異要有充分的估計(jì)與全面的評(píng)價(jià)；③水利工程是加大調(diào)蓄洪水能力的基本措施，但也可能成為區(qū)域之間、人與自然之間爭(zhēng)奪“洪水資源”的手段。要避免單純以工程措施造成新的人為災(zāi)難；④洪水資源化的有效途徑之一是作好灘區(qū)、行蓄洪區(qū)、以及農(nóng)田的文章。比如對(duì)蓄滯洪區(qū)合理進(jìn)行分區(qū)管理，如果一般中小洪水也引洪蓄水，部分修復(fù)與洪水相適應(yīng)的生態(tài)環(huán)境，則將有利于維持蓄滯洪區(qū)的分滯洪功能，減輕分洪損失與國(guó)家補(bǔ)償負(fù)擔(dān)，并形成蓄滯洪區(qū)自身適宜的發(fā)展模式。
3 選擇有風(fēng)險(xiǎn)的洪水管理模式
人與自然和諧與可持續(xù)發(fā)展，雖然是國(guó)際上洪水管理追求的共同目標(biāo)，但是不同國(guó)家的國(guó)情不同，所選擇的洪水管理的模式卻有很大的差異。試與美、日兩國(guó)作概略的比較（如圖）：
注：美國(guó)的洪泛區(qū)面積為FEMA確定的100年一遇洪水的淹沒范圍，約38萬km2。
美國(guó)是世界上最早倡導(dǎo)洪水管理的國(guó)家。在20世紀(jì)中，美國(guó)人口從7600萬增至2.8億，洪泛區(qū)處于被侵占的過程中。美國(guó)的防洪事務(wù)早先以陸軍工程兵團(tuán)興建防洪工程為主，其后增設(shè)的緊急事務(wù)管理署（FEMA）又加強(qiáng)了對(duì)洪泛區(qū)的管理，形成了工程措施與非工程措施并舉的洪水管理模式。甚至有人主張“與其讓洪水遠(yuǎn)離人群，不如讓人群遠(yuǎn)離洪水”。值得注意的是，美國(guó)實(shí)施洪泛區(qū)管理計(jì)劃30年余來，洪泛區(qū)內(nèi)建筑物增加了53％，與美國(guó)同期人口增長(zhǎng)的速度大致相當(dāng)，說明該模式“對(duì)于停止或者是有所減緩在洪水風(fēng)險(xiǎn)區(qū)中的開發(fā)活動(dòng)沒起多大作用”，但是，“已經(jīng)明顯降低了新建筑在洪水中的易損性”[5]。事實(shí)說明，即使在美國(guó)這種地廣人稀的國(guó)家，洪泛區(qū)的開發(fā)也是難以避免的事情。
日本在僅占國(guó)土面積10％的洪泛區(qū)中，居住了50％的人口并集中了70％以上的資產(chǎn)，洪泛區(qū)土地早已高度開發(fā)利用，沒有退路可言。日本的洪水，具有源短流急，暴漲暴落的特點(diǎn)。為保障防洪安全，日本選擇了建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)防洪工程體系輔以應(yīng)急管理體制的模式，強(qiáng)調(diào)完善的防洪工程體系是人與自然和諧的基礎(chǔ)，百折不饒、重建家園是人與洪水共存的體現(xiàn)。
表1中的比較表明，我國(guó)的相關(guān)指標(biāo)與日本較為接近，而與美國(guó)相差甚遠(yuǎn)。美國(guó)1993年大水之后的一些治水新理念，之所以與我國(guó)歷史上的一些主張形成共鳴，關(guān)鍵是人口壓力相當(dāng)。我國(guó)清朝以前，人口一直在1億上下波動(dòng)，清朝之后人口迅速增長(zhǎng)，人與水爭(zhēng)地愈演愈烈，“圍湖墾殖”與“廢田還湖”之爭(zhēng)也隨之而起。直到人口超過了4億5千萬的20世紀(jì)初期，有學(xué)者提出了“蓄洪墾殖”的主張：大水年退田還湖，中小水年與水爭(zhēng)地，“估計(jì)可有四、五年之收，而可能有一年之失（淹），仍有利可圖”[3]�，F(xiàn)在，我國(guó)的人口比歷史時(shí)期和今天的美國(guó)高出了一個(gè)數(shù)量級(jí)，比提出“蓄洪墾殖”時(shí)的人口又增加了2倍。這種情況下，輕言“人不與水爭(zhēng)地”，則可能導(dǎo)致人與人爭(zhēng)地、人與林爭(zhēng)地，由此引起的社會(huì)問題、環(huán)境問題會(huì)更為尖銳。“在我國(guó)土地資源相對(duì)較少的情況下，平均幾年受淹一次的土地也應(yīng)該是可以利用的，但要合理利用，承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)”[2]。
我國(guó)的基本國(guó)情決定了我們只能選擇有風(fēng)險(xiǎn)的洪水管理模式，即在深入細(xì)致把握我國(guó)各流域水系洪水風(fēng)險(xiǎn)特性與演變趨向的基礎(chǔ)上，因地制宜，將工程與非工程措施有機(jī)地結(jié)合起來，以非工程措施來推動(dòng)更加有利于全局與長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的工程措施，輔以風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)與風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償政策，形成與洪水共存的治水方略。
對(duì)洪水風(fēng)險(xiǎn)的探討，首先應(yīng)該強(qiáng)調(diào)的是尋求一種更加合理的治水理念，一種更為有效的治水模式。探討的目的是協(xié)調(diào)處理好人與洪水之間、人與人之間基于洪水的利害關(guān)系，即從我國(guó)的國(guó)情出發(fā)，在社會(huì)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展、防洪形勢(shì)明顯變化的情況下，設(shè)法解決沿襲傳統(tǒng)治水理念與方法已經(jīng)難以處理的治水新問題。
風(fēng)險(xiǎn)管理的基本特點(diǎn)是追求適度與有限的目標(biāo)。洪水的風(fēng)險(xiǎn)是永恒的，治水事業(yè)具有長(zhǎng)期性、復(fù)雜性與艱巨性。只有適度地承受一定限度的風(fēng)險(xiǎn)，以不同形式合理地分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，我們才可能尋求到人與自然相和諧的、區(qū)域及部門之間相合作的、水利與國(guó)民經(jīng)濟(jì)相協(xié)調(diào)的發(fā)展之路。
洪水風(fēng)險(xiǎn)管理的本質(zhì)，就是綜合利用法律、行政、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、教育與工程手段，合理調(diào)整客觀存在于人與自然之間及人與人之間基于洪水風(fēng)險(xiǎn)的利害關(guān)系。人與人之間、及人與自然之間基于洪水風(fēng)險(xiǎn)的利害關(guān)系是客觀存在的，并且隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而日趨復(fù)雜，必須采取綜合性手段，才能得以合理的調(diào)整。
洪水的風(fēng)險(xiǎn)管理，涉及到人與自然兩大類因素，要求行政管理人員、專業(yè)技術(shù)人員與社會(huì)公眾有更好的溝通與合作；其根本的問題是在治水方面如何為具有不同價(jià)值觀念與利害關(guān)系相沖突的人們尋求到和解、和諧與合作的基礎(chǔ)，其成敗的關(guān)鍵在于把握適度。因此，洪水風(fēng)險(xiǎn)管理的研究，需要自然科學(xué)與社會(huì)科學(xué)的融合，既包含了哲學(xué)理念的層次，又有大量支持技術(shù)方面的需求。
洪水風(fēng)險(xiǎn)管理的措施，需要根據(jù)管理對(duì)象的具體特點(diǎn)來確定。洪水風(fēng)險(xiǎn)的分類有助于風(fēng)險(xiǎn)管理的深入研究，包括：①積極的風(fēng)險(xiǎn)與消極的風(fēng)險(xiǎn)；②短期的風(fēng)險(xiǎn)與長(zhǎng)期的風(fēng)險(xiǎn)；③可承受的風(fēng)險(xiǎn)與不可承受的風(fēng)險(xiǎn)；④固有的風(fēng)險(xiǎn)與附加的風(fēng)險(xiǎn)；⑤內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)與外部風(fēng)險(xiǎn)；⑥可控制的風(fēng)險(xiǎn)與不可控制的風(fēng)險(xiǎn)；⑦可回避的風(fēng)險(xiǎn)與不可回避的風(fēng)險(xiǎn)，等等。對(duì)于不同地區(qū)與不同類型的洪水，洪水風(fēng)險(xiǎn)的分類與比較，將有利于我們因地制宜探討適宜的減災(zāi)措施。
例如，2003年黃河?xùn)|明灘區(qū)生產(chǎn)堤決口，14余萬群眾受災(zāi)，不僅當(dāng)年秋糧無收，來年小麥的種植也受影響。2003年黃河遭遇少見的華西秋雨天氣，通過小浪底等四座水庫的聯(lián)合調(diào)度，花園口流量被有效控制在了2700m3/s上下。過去人們知道超標(biāo)準(zhǔn)洪水造成災(zāi)害損失是難以避免的，然而，現(xiàn)在一個(gè)算不上洪水的流量卻造成了嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)損失與重大的社會(huì)影響。黃河灘區(qū)本來就是調(diào)水調(diào)沙的場(chǎng)所，若要靠工程措施保證其不再受淹，則黃河二級(jí)懸河的河勢(shì)將發(fā)生更為險(xiǎn)惡的變化。既不能保其不淹，又要考慮灘區(qū)群眾的防洪安全保障，顯然，單靠控制洪水的措施，就落入了一個(gè)死扣。
通過風(fēng)險(xiǎn)類型的分析可知，灘區(qū)受淹：①是積極的風(fēng)險(xiǎn)，具有利害兩重性，且非冒險(xiǎn)不得其利。只有在灘區(qū)受淹的情況下，才可能利用自然的力量，通過灘槽水沙交換，實(shí)現(xiàn)淤灘刷槽，改變二級(jí)懸河的險(xiǎn)惡狀況，并有利于保證黃河大堤的長(zhǎng)久安全；②是長(zhǎng)期風(fēng)險(xiǎn)，因此關(guān)鍵是探討與風(fēng)險(xiǎn)共存的發(fā)展模式，可采取加高加固村臺(tái)等防范措施；③對(duì)灘區(qū)群眾而言，頻繁受淹是難以承受的風(fēng)險(xiǎn)，因此需要社會(huì)的救助以分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)；④是固有的風(fēng)險(xiǎn)而非附加的風(fēng)險(xiǎn)，沒有所謂受益的地區(qū)，因此不宜提倡像蓄滯洪區(qū)一樣實(shí)施補(bǔ)償政策；⑤是外部風(fēng)險(xiǎn)而非內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)，防汛部門雖無調(diào)度失誤之過，但在預(yù)報(bào)預(yù)警方面需進(jìn)一步加強(qiáng)；⑥是可控制的風(fēng)險(xiǎn)，通過有針對(duì)性的工程手段與合理的調(diào)度運(yùn)用，可以實(shí)現(xiàn)人與自然的良性互動(dòng)；⑦是不可回避的風(fēng)險(xiǎn)，不宜簡(jiǎn)單倡導(dǎo)灘區(qū)人口的外遷。因此，解決灘區(qū)的合理模式，一是通過工程措施與合理的水沙調(diào)控，把握適宜時(shí)間，促使淤灘刷槽，使河勢(shì)向有利方向改變，這樣做必然要承受一定的風(fēng)險(xiǎn)；二是個(gè)人、社會(huì)與各級(jí)政府共同合理分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，不是灘區(qū)群眾“活該受災(zāi)”。只有將這兩種模式有機(jī)地結(jié)合起來，才可能實(shí)現(xiàn)黃河的長(zhǎng)治久安。
4 關(guān)于洪水資源化
促進(jìn)洪水資源化是洪水管理的重要任務(wù)之一。有必要強(qiáng)調(diào)的是，洪水資源與洪水資源化是兩個(gè)不同的概念。
洪水資源是強(qiáng)調(diào)洪水的資源特性。水多為患，一旦洪水泛濫，總會(huì)對(duì)生命財(cái)產(chǎn)造成巨大的損失，因此，洪水歷來被稱之為“洪災(zāi)”、“洪魔”、“洪水猛獸”。盡管汛期的幾場(chǎng)暴雨洪水，是我國(guó)許多區(qū)域水資源的主要補(bǔ)給形式，然而，過去人們修水庫、建塘壩，攔蓄洪水，求的是化“害”為利，并沒有將洪水本身看作“資源”。
但是，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，尤其伴隨工業(yè)化、城市化的進(jìn)程，人類社會(huì)的用水量與用水保證率需求都顯著提高。如何加大調(diào)蓄洪水的能力，以豐補(bǔ)枯，就成了各地追求的目標(biāo)，人們開始意識(shí)到“洪水也是資源”。在這種樸素認(rèn)識(shí)與利益需求的支配下，各種工程措施就可能成為區(qū)域之間爭(zhēng)奪“洪水資源”的手段。但是，洪水的資源特性，除了滿足人類用水需求之外，還有保持河道行洪能力，補(bǔ)充地下水源，維持生態(tài)系統(tǒng)平衡等多種功能。單純強(qiáng)調(diào)洪水資源為人所用，就有可能加劇區(qū)域之間的矛盾、人與自然的矛盾，導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境的危機(jī)。
洪水資源化，是洪水管理的重要內(nèi)容之一，應(yīng)考慮的問題包括了“資源化”的目的與實(shí)現(xiàn)的手段。洪水資源化，不是最大限度地滿足局部地區(qū)的部分人群的利益，而應(yīng)當(dāng)是服務(wù)于整體的、有利于長(zhǎng)遠(yuǎn)的可持續(xù)發(fā)展的要求。如果僅是滿足局部地區(qū)對(duì)水資源的需求，則可能使其他地區(qū)陷入更為難以克服的困境；如果僅是最大限度地滿足人類發(fā)展的需求，則難以避免導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境的破壞。因此，水庫攔洪雖然是實(shí)現(xiàn)洪水資源化的重要手段，但是，洪水資源化不能簡(jiǎn)單理解為讓水庫攔蓄更多的水，因?yàn)檫@樣的思路仍然僅以滿足部分人的需求為導(dǎo)向，有可能繼續(xù)加劇區(qū)域間的矛盾與生態(tài)環(huán)境的危機(jī)，為反對(duì)建水庫的人提供更充分的論據(jù)。
從追求人與自然和諧的目標(biāo)出發(fā)，洪水資源化的另一有效途徑是作好灘區(qū)、行蓄洪區(qū)、以及農(nóng)田的文章。比如對(duì)蓄滯洪區(qū)合理進(jìn)行分區(qū)管理，如果一般中小洪水也引洪蓄水，部分修復(fù)與洪水相適應(yīng)的生態(tài)環(huán)境，則將有利于維持蓄滯洪區(qū)的分滯洪功能，減輕分洪損失與國(guó)家補(bǔ)償負(fù)擔(dān)，并形成蓄滯洪區(qū)自身適宜的發(fā)展模式。海河流域“96.8”洪水過程中，部分蓄滯洪區(qū)與農(nóng)田受淹后地下水得到明顯回補(bǔ)，農(nóng)業(yè)反而豐收的事實(shí)，證明關(guān)鍵不在于如何確保不淹，而在于如何有效控制受淹的范圍、水深與淹沒歷時(shí)，減少淹沒損失與不利的影響，同時(shí)促使地下水得到較多的回補(bǔ)，產(chǎn)生滯水、沖淤、沖污、洗堿、淋鹽和改善生態(tài)環(huán)境的綜合效益。2003年黃河秋汛洪水調(diào)度的成功，不僅在于干流8大水庫增蓄水量173億m3, 而且在于通過“四庫聯(lián)調(diào)”，“清渾對(duì)接”，成功輸送1.207億t泥沙入海，部分恢復(fù)了河道的過流能力，充分發(fā)揮了洪水的資源化作用[4]。
顯然，洪水資源化的實(shí)現(xiàn)，要與洪水的風(fēng)險(xiǎn)管理結(jié)合起來，做到風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，利益共享。所謂“風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)”，是相對(duì)于“確保安全”而言的。無論是將洪水全部攔蓄起來，確保“供水安全”，還是處處嚴(yán)防死守，確�！胺篮榘踩�，都不利于洪水資源化的實(shí)現(xiàn)。水少時(shí)，該放的水要放下來；水多時(shí)，該淹的地要淹得起。對(duì)由此而難以避免的損失，可通過“風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)”的模式使其降低到可承受的限度之內(nèi)。所謂“利益共享”，是相對(duì)于“不顧他人或生態(tài)系統(tǒng)的治水需求”而言的。尤其在今天，水資源短缺、水環(huán)境惡化日趨嚴(yán)重，洪水資源化利用，是緩解這一矛盾的必不可少的途徑。但任何局部區(qū)域或部門在治水中如果一味追求自身利益最大化，都可能危及他人或以犧牲生態(tài)環(huán)境為代價(jià)。只有通過洪水的風(fēng)險(xiǎn)管理，按照風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，利益共享的原則統(tǒng)籌江河流域上下游、左右岸、干支流、城鄉(xiāng)間基于洪水風(fēng)險(xiǎn)的利害關(guān)系，洪水的資源化才能達(dá)到保障可持續(xù)發(fā)展、協(xié)調(diào)人與自然關(guān)系的目的。
5 關(guān)鍵在于把握適度
中國(guó)的水患問題是慢性病。對(duì)于慢性病，急于求成、一蹴而就的解決方案，有可能因違背自然的演進(jìn)規(guī)律而招致報(bào)復(fù)，或者因違背經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展規(guī)律而導(dǎo)致勞民傷財(cái)?shù)暮蠊?/DIV>
20世紀(jì)中，人類治水活動(dòng)的根本教訓(xùn)之一，是懂得了治水必須要因地制宜，把握適度。無論怎樣好的治水措施，怎樣先進(jìn)的治水理念，一旦實(shí)施過了頭，效果都會(huì)走向反面。不同區(qū)域的河流，洪水特性有著明顯的不同。同一區(qū)域的河流，處于社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不同發(fā)展階段，治水的目標(biāo)、要求與能力還有很大的差別。因此，治水的方略不可能千篇一律。過去，為了推動(dòng)一項(xiàng)治水措施，往往會(huì)出臺(tái)一系列單向的鼓勵(lì)政策，不僅在不適宜的地方導(dǎo)致失敗，即使在適宜的地方，也可能引出社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)、環(huán)境方面的麻煩。既然洪水管理成敗的關(guān)鍵在于把握適度，這就要求我們的政策必須具有雙向調(diào)控的特點(diǎn)[9]。
從“單向推動(dòng)”轉(zhuǎn)為“雙向調(diào)控”，首先從觀念上，必須克服單向追求的習(xí)性。洪水管理應(yīng)該擺脫單向的或粗線條的模式，例如“將所有的人都遷移出洪泛區(qū)”，或“讓所有的河流都渠道化”，或“水庫庫容越大越好”等等。統(tǒng)籌兼顧，因地制宜，有更多的公眾參與，是求得良好平衡的關(guān)鍵[7]；其次，從傳媒上，必須保障言路的暢通。無論怎樣英明的決策者，如果只能獲得正反饋的信息，其決策將難以擺脫“單向推動(dòng)”的軌道。之所以說，“有更多的公眾參與是求得良好平衡的關(guān)鍵”，就是因?yàn)�，失度行為的受害者，恰恰是�?shí)現(xiàn)雙向調(diào)控的最有力的支持者。再者，從投入上，應(yīng)該形成雙向誘導(dǎo)的機(jī)制。以法制的程序規(guī)定投資的比例，在地方與中央的投入關(guān)系中引入保險(xiǎn)的機(jī)制，健全評(píng)價(jià)制度，多“得”需以多“交”為代價(jià)，多要?jiǎng)t可能被亮出風(fēng)險(xiǎn)大、投資環(huán)境差的黃牌等，這樣將有利于達(dá)到雙向調(diào)控的目的。但是，對(duì)于貧困地區(qū)來說，應(yīng)有適宜的傾斜性政策。
洪水的風(fēng)險(xiǎn)特性易于導(dǎo)致人與自然的矛盾、以及人與人的矛盾（體現(xiàn)為區(qū)域之間、部門之間等）。國(guó)家的治水政策及治水投入，必須有利于緩解這些矛盾。因此，洪水管理是否把握了適度，可按其實(shí)施效果是否緩解了矛盾，作為評(píng)價(jià)其成敗的一個(gè)指標(biāo)。
如果我們的治水政策與投入的結(jié)果，是加大了人與自然的矛盾，則人與自然之間就會(huì)陷入惡性互動(dòng)的關(guān)系，這樣的治水將是沒有出路的；如果我們的治水政策與投入的結(jié)果，是加大了人與人之間的矛盾，則治水的后果很可能只是風(fēng)險(xiǎn)的轉(zhuǎn)移，并可能反而加劇社會(huì)的不安定；如果我們的治水政策與投入的結(jié)果，是將人與自然的矛盾轉(zhuǎn)變成了人與人之間的矛盾，或者進(jìn)一步是將人與人之間的矛盾轉(zhuǎn)變成了群眾與政府的矛盾，則更是得不償失、事與愿違。
洪水管理不是一個(gè)說轉(zhuǎn)就轉(zhuǎn)、一轉(zhuǎn)就靈的事情，其體制與運(yùn)作機(jī)制的建立是長(zhǎng)期漸進(jìn)的過程，需要在實(shí)踐中不斷完善。例如，我國(guó)2000年頒布實(shí)施的《蓄滯洪區(qū)運(yùn)用補(bǔ)償暫行辦法》為2003年淮河抗洪中大規(guī)模運(yùn)用行蓄洪區(qū)減少了阻力，發(fā)揮了積極的作用。然而，災(zāi)后為落實(shí)補(bǔ)償政策，各級(jí)政府不得不動(dòng)員大批干部反復(fù)核災(zāi)，國(guó)家按70％的比例要承擔(dān)4.3億的補(bǔ)償經(jīng)費(fèi)，人力、財(cái)力負(fù)擔(dān)都十分沉重。但是對(duì)于行蓄洪區(qū)來說，只有“附加風(fēng)險(xiǎn)”是國(guó)家有義務(wù)補(bǔ)償?shù)娘L(fēng)險(xiǎn), 而其“固有風(fēng)險(xiǎn)”，則應(yīng)依靠分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)與提高承受風(fēng)險(xiǎn)的能力來解決。由于附加風(fēng)險(xiǎn)僅涉及重點(diǎn)保護(hù)區(qū)的防洪標(biāo)準(zhǔn)及其與行蓄洪區(qū)的相互關(guān)系，因此，不僅補(bǔ)償?shù)某绦蚩梢源鬄楹?jiǎn)化，而且國(guó)家的補(bǔ)償負(fù)擔(dān)也可以明顯減輕。況且，不區(qū)分固有風(fēng)險(xiǎn)與附加風(fēng)險(xiǎn)的補(bǔ)償政策還難以擺脫“不公平”與“誤導(dǎo)”的責(zé)難。再如，災(zāi)后為促使行蓄洪區(qū)居民外遷，國(guó)家按每戶1.5萬元的標(biāo)準(zhǔn)給予建房補(bǔ)助，這是一個(gè)單向的鼓勵(lì)政策。為了更多爭(zhēng)取國(guó)家資金，地方上自然是報(bào)的戶數(shù)越多越好。然而，“遷得出、穩(wěn)得住”的關(guān)鍵，在于生存條件，而與此相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)恰恰是個(gè)體農(nóng)戶無力承擔(dān)的。如果國(guó)家的投資用于作好基礎(chǔ)設(shè)施的規(guī)劃與建設(shè)，群眾通過參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)掙到錢后，自主決定何時(shí)搬遷、建什么標(biāo)準(zhǔn)的房，則國(guó)家一份投入可以達(dá)到雙重的目的，并且可以大大緩解一些不必要的矛盾。
6 結(jié)論與建議
從“控制洪水”向“洪水管理”轉(zhuǎn)變，意味著治水理念、管理體制與運(yùn)作機(jī)制的調(diào)整與完善，這是一個(gè)漸進(jìn)的過程。從我國(guó)的國(guó)情出發(fā)，我們需要選擇有風(fēng)險(xiǎn)的洪水管理模式。這種模式不是否定工程措施，而是強(qiáng)調(diào)更合理的工程布局與調(diào)度運(yùn)用。未來20年是我國(guó)大規(guī)�；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)的黃金時(shí)代，合理地規(guī)劃、建設(shè)、調(diào)度、運(yùn)用、管理好防洪工程體系，不僅是防洪減災(zāi)的需要，對(duì)于解決水資源短缺與水環(huán)境惡化，也將發(fā)揮不可替代的作用。對(duì)于單純依靠工程措施所難以解決的防洪減災(zāi)問題，需要采取風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)與風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償?shù)拇胧ｏL(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)與風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償是政策性很強(qiáng)的工作，政策的制定需要有科學(xué)理論的指導(dǎo)，并且在實(shí)踐中不斷完善。對(duì)于2003年淮河與黃河中下游的水災(zāi)事件，應(yīng)作為典型案例，開展深入的調(diào)查研究。
致謝：向立云、徐海亮、吳玉成、李傳奇等專家對(duì)本文提出寶貴意見，謹(jǐn)此深表感謝。
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說明：此文原載于中國(guó)水利水電科學(xué)研究院學(xué)報(bào)2004年1期。本次網(wǎng)上重發(fā)有修改，吸收了作者的新體會(huì)。
作者簡(jiǎn)介
程曉陶,男, 1955年4月25日生, 教授級(jí)高級(jí)工程師, 日本京都大學(xué)工學(xué)博士�，F(xiàn)任中國(guó)水科院防洪減災(zāi)研究所所長(zhǎng), 水利部防洪抗旱減災(zāi)研究中心副主任。為中國(guó)國(guó)際減災(zāi)委員會(huì)減災(zāi)中心專家組成員，中國(guó)可持續(xù)發(fā)展研究會(huì)減災(zāi)專委會(huì)委員，中國(guó)水利學(xué)會(huì)水力學(xué)專委會(huì)與城市水利專委會(huì)委員，全國(guó)城市防洪技術(shù)情報(bào)網(wǎng)常務(wù)理事。 | 
