□江蘇采訪報道組
隨著一幅脈絡清晰的水系圖在投影屏幕上徐徐展開，長江干流江蘇省境內6個可采砂區(qū)的地理方位映入眼簾。在長江鎮(zhèn)江段水政執(zhí)法船上，鎮(zhèn)江市水利局副調研員薛政向記者介紹著圖中的鎮(zhèn)揚河段征潤洲采區(qū)：“我們計劃在這里新建艇長25米的基地執(zhí)法艇，航速將不小于每小時27千米。同時，用于水行政執(zhí)法、日常巡視的多功能躉船也在建設中�！�
薛政堅定的話語，透著對水行政執(zhí)法基地及裝備建設的迫切期待：“裝備建設的完善，將極大提高執(zhí)法工作效能，這是行政執(zhí)法規(guī)范化建設的重要一環(huán)。”
“執(zhí)法有保障”是依法行政的基本要求之一。江蘇在制度創(chuàng)新、機制保障、裝備完善、經費支持、隊伍建設等方面由點帶面，“軟硬兼施”，多元化建設保障護航，使水行政執(zhí)法有了“鎧甲”。
完善綜合執(zhí)法機制
嚴格規(guī)范執(zhí)法行為
——法治水利注重提升軟實力
水上安全涉及多部門管轄，單一部門各自為戰(zhàn)不能根治頑疾。理順執(zhí)法機制，推進綜合執(zhí)法，為解決這一難題提供了新的思路，而江蘇正是這一思路的積極踐行者。
2012年12月，明確蘇州、常州兩個水利綜合執(zhí)法示范點，全面推進水利綜合執(zhí)法；
2014年9月，計劃用4年時間，完成推進水利綜合執(zhí)法的五大改革任務，建立案件查處通報、定期會商、執(zhí)法巡查等制度，不斷深化與公安、司法、海事、航道等部門合作，形成分工明晰、權責明確的執(zhí)法體系和協(xié)作順暢、快速高效的跨行業(yè)跨部門聯(lián)合執(zhí)法機制；
2014年年底，常州、蘇州、徐州等12個市出臺了全面推進水利綜合執(zhí)法實施意見；
2015年年初，南京市江寧區(qū)、無錫市濱湖區(qū)、新沂市、大豐市等7個縣（市、區(qū)）開展水利綜合執(zhí)法重點縣建設；
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由政府負責、水利主管、相關部門配合的聯(lián)合執(zhí)法體制由上到下全面展開。
在蘇州，各市區(qū)之間建立快速反應機制，水事違法行為被第一時間發(fā)現(xiàn)，第一狀態(tài)制止，第一現(xiàn)場處置。同公安、國土、環(huán)保等部門建立協(xié)調聯(lián)動機制，東太湖120平方公里水域實施統(tǒng)一管理。
在常州，水利部門與政府法制辦、法院、檢察院建立溝通機制，并建立制度，考核各單位的水政監(jiān)察隊伍建設、職責履行、綜合執(zhí)法的開展情況。
江蘇先后制定水政監(jiān)察案件辦理、執(zhí)法案卷評查等12項制度，并完善聯(lián)合執(zhí)法工作制度，加大對全省重大水利違法案件的掛牌督辦力度。
2015年年初，歷時近兩年由江蘇省水利廳掛牌督辦的常州市滆湖非法填湖項目全部整改到位。從發(fā)出查處通知，到廳長李亞平約談武進區(qū)政府領導，要求盡快整改，恢復湖泊灘地原貌，再到省廳會同地方水行政主管部門，先后8次派員進行現(xiàn)場跟蹤督查，省級掛牌督辦項目最終成功整改。
如今，打開江蘇水利門戶網站，可以清楚地看到“掛牌督辦”欄目，其對省市兩級掛牌督辦案件的查處進度等重要信息進行實時公開。
有了綜合執(zhí)法機制的保障，有了多部門聯(lián)合執(zhí)法的威懾，水行政執(zhí)法推進了一大步。然而，幾乎所有的地方仍面臨著立法的盲區(qū)和執(zhí)法的困惑。
“行政立法盲區(qū)與現(xiàn)行法規(guī)精細化不足的問題，亟待解決。”江蘇省水利廳政法處副處長錢惠康道出與機制、制度相配套的立法之難�！靶姓䦂�(zhí)法與刑事司法有效對接，才能對非法行為真正起到震懾作用。”否則，水行政執(zhí)法依舊是“沒有牙齒的老虎”。
“我們根據(jù)水事違法案件移送制度，利用現(xiàn)有刑法罪名，把違法案件進行歸類�！卞X惠康講述全省對“兩法銜接”的積極探索，“這將加大對涉刑水事違法行為的打擊力度，促進公正執(zhí)法，防止以罰代刑�！�
8月24日，江蘇省水利廳傳來利好消息，《水利部門移送涉嫌刑事犯罪案件標準（試行）》已經省行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作聯(lián)席會議辦公室審核通過，并于當日印發(fā)執(zhí)行。這為其他各地推進“兩法銜接”提供了可復制、可借鑒的寶貴經驗。
制度機制使“法定職責必須為”成為水行政執(zhí)法人員需遵守的準則，嚴格規(guī)范執(zhí)法行為，推行公正文明執(zhí)法則將準則融入到執(zhí)法細節(jié)中。
目前，“水行政執(zhí)法管理平臺”已建成，省總隊到縣大隊的執(zhí)法工作已全部實行網上實時動態(tài)管理。江蘇規(guī)定：執(zhí)法人員必須24小時內到達水事違法現(xiàn)場進行查處；對重大水事違法行為，每周現(xiàn)場跟蹤檢查不少于兩次；以廳直管理處為依托，成立4個分片督查組，每季度組織一次聯(lián)合或交叉督查。
而評查水行政處罰案件、向社會各界收集對水行政執(zhí)法工作的建議、讓行風監(jiān)督員“零距離”接觸執(zhí)法工作，第一時間發(fā)現(xiàn)和糾正了執(zhí)法辦案中存在的傾向性問題。
行業(yè)監(jiān)督、網絡監(jiān)督、社會監(jiān)督使水行政執(zhí)法運行在“陽光”下，這也對執(zhí)法人員文明執(zhí)法提出更高要求。
據(jù)悉，“說理式”執(zhí)法早在2009年就已在全省普遍推行。格式化執(zhí)法文書、持證上崗、嚴格執(zhí)行水行政處罰自由裁量標準等規(guī)定，進一步提升執(zhí)法程序和執(zhí)法行為的規(guī)范化水平，打擊非法行為的拳頭更加有力。
長江南京段已成立2支40余人的禁采隊伍，采取聯(lián)合打擊、蹲點駐守等措施加大打擊力度；宿遷開展深化河湖專項執(zhí)法檢查、地下水資源管理專項整治等活動，及時收集，固定證據(jù)。
監(jiān)督審核到位，彰顯公正；持證上崗執(zhí)法，更加文明。嚴格執(zhí)法，高壓嚴打，監(jiān)察問責不再如水投石，執(zhí)法才可行之有效。
加強執(zhí)法裝備建設
健全經費保障機制
——法治水利建設積極夯實硬基礎
在軟實力蹄疾步穩(wěn)保障江蘇依法治水有效開展的同時，裝備、經費等硬實力的夯實，同樣讓同行羨慕。
據(jù)江蘇省水利廳政法處負責人介紹，全省正有計劃有步驟地加強執(zhí)法裝備建設，綜合執(zhí)法示范點須有一處以上的執(zhí)法基地。目前，全省已有執(zhí)法車300多輛、各型執(zhí)法船艇114艘；沿江各地建成和在建的執(zhí)法基地30個；沿江36艘執(zhí)法船艇配備了3G視頻指揮系統(tǒng)。
值得注意的是，“單元化”執(zhí)法裝備建設蓄勢待發(fā)。每一個執(zhí)法單元（3人為一個單元）計劃配備執(zhí)法箱，內裝執(zhí)法記錄儀、手持式GPS定位儀、夜視儀等，以提高執(zhí)法人員快速反應和標準化執(zhí)法能力。
在鎮(zhèn)江大沙海事處，整齊排列的執(zhí)法記錄儀及種類齊全的執(zhí)法裝備讓人印象深刻�！斑@些都是我們今后要學習和追趕的，也是即將要實現(xiàn)的。”鎮(zhèn)江市水利局工作人員說。
執(zhí)法裝備建設逐步完善，然而執(zhí)法效能的提高，還需政府下大本錢來保障。那么，錢從哪里來呢？
據(jù)悉，省水利廳每年聯(lián)合省財政廳下發(fā)資金項目申報指南，平均每年下?lián)?000多萬元采砂資源費，為沿江及蘇北重點地區(qū)配備必要的裝備和器材。
同時，省水利廳黨組對廳政策法規(guī)處在人員編制、工作經費等方面給予充分保障。2014年，90多萬元的依法行政和政策法規(guī)工作經費，保證了依法行政管理工作的需要。
從2012年起，省水政總隊每年給各級水政監(jiān)察隊伍下達數(shù)量不等的執(zhí)法補助。目前，全省大隊以上水政監(jiān)察隊伍（除蘇北極少部分縣外）執(zhí)法經費基本滿足日常工作需求。
在全省下?lián)苜Y源費、省廳保障工作經費外，各地也加大資金的籌集力度。
鎮(zhèn)江市2014年水上安全治理綜合執(zhí)法運行保障經費列入市級財政，今后每年將有400萬元的資金補貼；宿遷市水行政執(zhí)法經費由財政保障，不與罰沒收入、規(guī)費征收掛鉤；駱馬湖域強化專項整治行動經費保障，執(zhí)法其他活動經費由各縣（市、區(qū)）人民政府、管委會、駱馬湖水利管理局統(tǒng)籌考慮。
“各級水政監(jiān)察隊伍均為隊員辦理了人身意外傷害保險。”省水政總隊副總隊長葛書龍說，“在綜合執(zhí)法示范點建設中，調整水利部門內部職能，落實隊伍參照公務員法管理編制性質，減少了隊員的‘后顧之憂’。”
蘇州市要求所屬縣（市、區(qū)）水政監(jiān)察大隊擔負水行政處罰、行政征收等職能，強化基層執(zhí)法能力建設。同時，增加隊伍專職人員編制名額，新組建東太湖水政監(jiān)察大隊，增加5名水行政監(jiān)察員編制。全市9個水政監(jiān)察大隊，7個實行了參公管理，2個為全額撥款事業(yè)單位，參公比例達78%。
執(zhí)法人員全副武裝，強固執(zhí)法利器；執(zhí)法經費納入財政預算，滿足執(zhí)法需要；機構編制規(guī)范，隊伍職能明確，保障執(zhí)法效能。先易后難，逐步到位，水行政執(zhí)法有了堅強支撐。
提升執(zhí)法隊伍素質
加強業(yè)務能力建設
——法治水利錘煉強兵猛將
水上安全管理工作復雜、艱巨并具有危險性，需要過硬的水行政執(zhí)法隊伍和知法、懂法、守法、護法的尖兵。
獲得2014年“全國文明單位”殊榮的張家港市水政監(jiān)察大隊，于2004年起，在全國水政系統(tǒng)中首家引入ISO質量管理體系，并逐步延伸覆蓋到各中隊。大隊對行政管理過程和辦事程序根據(jù)法律法規(guī)要求進行流程再造，規(guī)范每項工作的內容、標準、責任主體等。
“當前大家都能感受到，證據(jù)的重要性越來越凸顯。”張家港市水政監(jiān)察大隊大隊長楊耀文說。ISO特有的“痕跡管理”，要求程序執(zhí)行的流程、步驟都留下詳盡記錄，確保執(zhí)法辦案有理有據(jù)。
據(jù)悉，張家港市水政監(jiān)察大隊還實行“法律普及知識為先、主動巡查為先、上門問需為先”的“三先”工作法，減少群眾奔波，簡化申訴案件辦理流程，對全省其他水政大隊有較強的借鑒意義。
江蘇還有這樣一位最美水利人——鎮(zhèn)江市水政監(jiān)察支隊支隊長韓振生。
他積極參與、推動水行政執(zhí)法重大案件集體會辦通案制度，減輕執(zhí)法人情壓力，處置案件公開、公平、公正；他自2006年至2009年，對所有執(zhí)法卷宗開展年度自查自糾、評查評審評優(yōu)，犧牲雙休日和年假，最終使鎮(zhèn)江“說理式執(zhí)法文書”試點工作取得成功；他深入實踐首創(chuàng)“陸治水打”工作模式，遏制非法采砂；他在遭到不法采砂分子報復、面臨生命危險時，仍奮斗在一線，堅持與黑惡勢力抗爭。
目前，“大隊學習張家港、隊員學習韓振生”的活動已在全省水政監(jiān)察隊伍中廣泛開展，有力推動著政風行風持續(xù)改進，提升著水政監(jiān)察隊伍素質。
“我身邊越來越來多的隊員，能夠熟記相應的法律法規(guī)，在調查取證、登船查驗、詢問筆錄、簽字確認等各環(huán)節(jié)上嚴格按程序辦事�！表n振生告訴記者。
在典型隊伍發(fā)揮示范效應，典型人物發(fā)揚榜樣力量之外，江蘇水行政執(zhí)法隊伍建設同樣注重系統(tǒng)性、規(guī)模化發(fā)展。
多類型培訓班的舉辦及水行政執(zhí)法技能競賽的開展，使隊員可以熟練運用水法律法規(guī)解決工作中的問題。據(jù)統(tǒng)計，2014年共有1050人次的基層水行政執(zhí)法人員參加培訓。
領導干部和機關工作人員也積極參與到法律知識的學習中，省水利系統(tǒng)形成從上到下齊學法的熱潮。人手一冊包含行政法規(guī)、水法規(guī)和規(guī)范性文件的匯編，成為水行政工作人員日常學習的必備材料；省級機關“萬人學法”知識競賽，成為他們加強理論學習的“演兵場”。
軟硬施策多層防護，完備保障全力支持。江蘇以推進水利綜合執(zhí)法改革為引領，規(guī)范執(zhí)法行為，加大執(zhí)法力度，強化執(zhí)法能力建設，為依法治水工作提供有力保障，為加快江蘇水利現(xiàn)代化建設提供強有力的執(zhí)法支撐。
采訪報道組成員：李先明、李平、陳鋒、滕紅真、安天杭、李爽、程瀛
來源：中國水利報 2015年10月13日
