□記者 陶麗琴 范智 吳曉珺 10月27日，安徽省定遠縣張橋鎮(zhèn)南楊村種植大戶張海清，與其他11位“泵站串塘”工程投資人，一起領(lǐng)取了定遠民豐村鎮(zhèn)銀行發(fā)放的336萬元貸款。他高興地說，小型水利工程建管體制改革，不僅解決了農(nóng)業(yè)用水問題，還把他們送上了發(fā)展的快車道。
張海清投資“泵站串塘”工程可以說是“逼出來的”：2012年定遠遭遇干旱，在張海清流轉(zhuǎn)的1650畝田中，低處有水就有收成，高處沒水就收不上稻。水利設施缺失對大戶經(jīng)營的影響，在干旱年份更加凸顯。
2014年，為水所困的張海清作為投資主體，興建了崗頭電灌站串塘工程，串聯(lián)起9個大塘，不僅滿足了自己的需求，還為周邊群眾解決了用水困難。
工程投入運行以來，張海清驚喜連連：一是在工程建設資金中，政府補助了2/3，自己僅投了30多萬元。二是縣水務局對投資工程的1/3部分，頒發(fā)了所有權(quán)證和工程使用權(quán)證，明確了權(quán)利和義務。三是以所有權(quán)證和使用權(quán)證作為抵押，從銀行獲得了50萬元貸款，為今后水利投入和發(fā)展生產(chǎn)打下了基礎。
投資建設——政府補助——產(chǎn)權(quán)改革——信貸支持，是定遠縣創(chuàng)新小型水利工程建管體制機制，吸引社會資本投入水利的新模式。這一攬子新舉措，使全縣今年申報的“泵站串塘”項目達67處，相當于前4年之和，財政資金、金融支持的撬動效應彰顯。尤其是小型水利工程所有權(quán)及使用權(quán)抵押貸款機制，成為鼓勵和引導社會資本參與水利新的“助推器”。
財政補助
撬動社會資本加快投入
定遠縣地處江淮分水嶺，崗丘地形導致農(nóng)田用水“死角”多。近年來，定遠縣成功探索出一條適合江淮分水嶺地區(qū)的“泵站串塘”工程，即泵站＋壓力管道（溝渠）＋數(shù)個塘壩，把星羅棋布的溝、渠、庫（河道）、塘等水體與農(nóng)田連接貫通，破解了長期以來“閑時水長流、用時恨水少”的困境。但“泵站串塘”工程投入較大，對于經(jīng)濟并不發(fā)達的定遠來說，資金是個大難題。
2011年，定遠縣出臺政策，對建設“泵站串塘”工程的，縣財政按照總造價的1/3進行補貼，鼓勵社會資本參與。2013年，隨著安徽省加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設的“5588”行動計劃實施，財政補貼比例提高到了2/3，極大地調(diào)動了社會資本參與水利的熱情。
定遠勝球農(nóng)業(yè)科技有限公司是較早進入水利的投資主體。桑澗鎮(zhèn)蔣雨村龍?zhí)痢氨谜敬痢惫こ逃稍摴窘ㄔO。當?shù)厮藛T告訴記者：原來的龍?zhí)潦且豢趦H有4萬立方米庫容的當家塘，由于年久失修幾無灌溉能力。2013年，公司投入8萬元，財政補助11.5萬元，對龍?zhí)吝M行擴挖加固改造，現(xiàn)在庫容達9.5萬立方米，保證了周邊300畝農(nóng)田的灌溉用水。2014年公司投資48萬元，財政補助96萬元，建設龍?zhí)烈患壉谜竞投壉谜�，利�?.3公里的溝渠和低壓管道串起龍?zhí)良案浇鄠�塘壩，增加灌溉面積900畝。
解決了用水難題，勝球農(nóng)業(yè)科技有限公司也開始放心大膽地發(fā)展，公司負責人王勝球告訴記者，他們在龍?zhí)林苓叴蛟炝?00畝果園，栽種葡萄、冬棗及優(yōu)質(zhì)瓜果；利用水面養(yǎng)殖8000只種鵝，建成了定遠縣最大的鵝苗供應基地。
“定遠社會資本投入水利與PPP模式有一些區(qū)別，遵循的是‘先建后補’原則，建完竣工驗收后才給予補助�！倍ㄟh縣水務局局長李開飛介紹說。水利部門始終起主導作用，統(tǒng)一規(guī)劃設計，統(tǒng)一申報流程，統(tǒng)一建設標準，統(tǒng)一驗收審計，確保工程規(guī)范建設。
財政補助2/3的政策，使財政資金和社會資本同步迸發(fā)出建設的能量，創(chuàng)造了定遠前所未有的農(nóng)村水利發(fā)展速度。據(jù)了解，2014年，定遠縣財政投入小型水利設施改造提升工程資金3940萬元，吸引社會投入1876萬元。今年計劃投入財政資金4260萬元，吸納社會投入2150萬元。目前，該縣已建成“泵站串塘”工程69處，清淤疏浚溝渠87條，串聯(lián)起352口塘壩，連接小型水庫9座。
明晰產(chǎn)權(quán)
釋放體制機制創(chuàng)新活力
在打破農(nóng)村水利被國家和集體“一手包攬”格局的同時，定遠縣水務局也在謀劃工程良性運行的大策略——進行產(chǎn)權(quán)制度改革，落實管護責任。 “如果不明晰‘泵站串塘’工程的產(chǎn)權(quán)歸屬，投資人就不能放心地投入，也不會持續(xù)加強管護�！崩铋_飛的話，道出了定遠縣小型水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革的積極意義。
財政資金補助撬動社會資本投入水利的根本目的，在于盡快改變農(nóng)村群眾的生產(chǎn)生活條件。而對于“泵站串塘”工程既有“公”又有“私”的性質(zhì)，在確保投資人利益的同時，把握好其公益性成為關(guān)鍵。2014年，小型水利工程頒發(fā)“兩證一書”，走上了定遠農(nóng)村水利發(fā)展的舞臺。
“兩證一書”，即所有權(quán)證、使用權(quán)證和承包經(jīng)營管護合同書。按照“誰投資、誰所有，誰管理、誰受益”原則，財政投入的2/3產(chǎn)權(quán)歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村集體，其余1/3產(chǎn)權(quán)歸投資人所有，投資人取得工程的使用權(quán)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村集體與投資人簽訂承包經(jīng)營管護合同，明確各方的權(quán)利和義務。
王圩電灌站串塘工程由官東村村民吳正友投資建設，記者在他與當?shù)剜l(xiāng)政府簽訂的《定遠縣小型泵站工程建設、承包經(jīng)營和管護合同書》中看到：王圩電灌站2/3的產(chǎn)權(quán)歸其所在的嚴橋鄉(xiāng)人民政府，1/3產(chǎn)權(quán)歸投資人吳正友；吳正友獲得電灌站的承包經(jīng)營權(quán)。
在用水管理條款中，明確投資人應按合同約定的工程用途，優(yōu)先保證給原有灌區(qū)用水，計量水費參照國管水庫同等收費標準的75%收取，承包水費由投資人與用水群眾商定。在工程管護條款中，明確投資人負責工程的日常管護，管護費用由投資人承擔。投資人享有電灌站的收益權(quán)，有權(quán)組織生產(chǎn)經(jīng)營，有權(quán)轉(zhuǎn)包工程經(jīng)營權(quán)但須征得嚴橋鄉(xiāng)政府的同意。嚴橋鄉(xiāng)對投資人的義務進行監(jiān)督，如果違約，嚴橋鄉(xiāng)有權(quán)收回其承包經(jīng)營權(quán)，損失由投資人承擔。
“兩證一書”以法律認可的形式，明確了小型水利工程的所有權(quán)、使用權(quán)和投資者的權(quán)利義務，給投資者吃了“定心丸”。同時，明確投資者的經(jīng)營收益權(quán)，也突破了以往小型水利設施公益性的束縛，開始有了合理的回報。
張海清投資的“泵站串塘”工程除自己灌溉、養(yǎng)殖用水外，還給周邊3000畝土地提供灌溉服務。去年，張海清開始收水費，由水利部門核定基準水價，加上用電、人工和機器折舊，每畝收取30~40元，一年的毛收入有3萬多元，而他投資僅30多萬元。
“以前只想解決自己的用水問題，沒想到還能澆地賺錢。”張海清覺得投資水利很劃算。讓他更沒想到的是，縣財政每年補助每個泵站3000元用于工程管護，每度電還補助0.2元。
許多受益區(qū)群眾認為，定遠財政補貼“泵站串塘”工程，創(chuàng)新建管體制，是最具體、最明顯、最快捷的惠民措施。過去由于沒有可靠的灌溉保障，當?shù)卣Ｄ昃爱�產(chǎn)僅收800斤水稻，今年畝產(chǎn)達到1300斤，以每斤1.2元計算，畝均增收600元。今后還可以發(fā)展高效農(nóng)業(yè)。
隨著小型水利建管體制改革的開展，水利的職能隨之發(fā)生轉(zhuǎn)變。李開飛介紹說：“水利部門過去是直接建工程、管工程，現(xiàn)在主要是提供服務。鄉(xiāng)水利中心站技術(shù)人員長年奔波田間地頭，無償給投資人提供業(yè)務咨詢和設備檢修，每年還要對80多個電灌站人員進行培訓。”水利部門與投資人共同發(fā)力農(nóng)村水利，其管理、運行、效益都超過了以往。
制度創(chuàng)新
實現(xiàn)資產(chǎn)與資本的基礎轉(zhuǎn)換
農(nóng)田水利是公益性設施，難以得到金融機構(gòu)的青睞，但定遠的“泵站串塘”工程，今年卻成為定遠民豐村鎮(zhèn)銀行眼里的“香餑餑”：對12項工程共計發(fā)放了336萬元的貸款。其重要原因是，該縣通過制度創(chuàng)新，把原本的公益性設施變身為經(jīng)營性資產(chǎn)，具備較好的償還能力。
“由于‘泵站串塘’工程投資大，一般實力不強的社會投資者難以在短時間內(nèi)籌措建設資金，又很難在短期內(nèi)收回成本，給‘泵站串塘’工程推廣帶來一定阻力。”副縣長楊鋒平一席話道出了定遠縣探索小型水利工程所有權(quán)、使用權(quán)證抵押貸款融資模式的用意。
縣水務局與金融機構(gòu)牽手，對小型水利工程所有權(quán)證、使用權(quán)證辦理抵押貸款。縣水務局成立了小型水利工程抵押貸款工作領(lǐng)導小組，銀行部門全方位提供金融服務。
民豐村鎮(zhèn)銀行專門出臺了抵押貸款管理辦法，明確貸款主要用于借款人與政府部門簽訂的協(xié)議或合同范圍內(nèi)從事小型水利設施建設、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營或管理維護的融資。貸款比例不超過小型水利設施使用權(quán)評估價值的40%~50%，額度為5萬~80萬元；貸款期限不超過1年。獲得2/3產(chǎn)權(quán)的鄉(xiāng)政府還要為投資人出具證明，同意其抵押。如果貸款不能如期歸還，鄉(xiāng)政府將協(xié)調(diào)處理還款事宜。
在10月27日貸款發(fā)放儀式上，民豐村鎮(zhèn)銀行董事長李干告訴記者，小型水利工程所有權(quán)證、使用權(quán)證辦理抵押貸款，是縣水務局與銀行合作項目。這次對12處“泵站串塘”工程發(fā)放336萬元貸款，就銀行而言，風險分散。另外，鄉(xiāng)水利站人員經(jīng)常與貸款的公司、大戶等投資人打交道，知根知底，把了貸款審核的第一關(guān)，違約的概率小。
基于對合作項目的評估，銀行專門為小型水利設施量身定制了一款金融產(chǎn)品�！澳壳叭h頒發(fā)了近2000個所有權(quán)證，如果200個有貸款需求，每個60萬元，就有1.2億元的資金需求�！崩罡蓪@款金融產(chǎn)品的銷售很是看好。
支持小型水利發(fā)展，銀行當然也有自己的算盤：除了貸款收益外，支農(nóng)貸款還可以獲得財政補貼，可以說是穩(wěn)賺不賠。
小型水利工程具有公益屬性，貸款往往很難。有專家認為，定遠縣成功辦理小型水利設施抵押貸款，是緣于政府和水利行業(yè)的背景、工程的經(jīng)營收益性，以及投資人自身發(fā)展帶來的預期利潤，銀行要的是還貸能力。
金融支持小型水利建設起到了立竿見影的效果。定遠縣綠森苑農(nóng)林開發(fā)有限公司總經(jīng)理何春，投資180萬元建設小張電灌站串塘工程，獲得120萬元的財政資金補助。以工程使用權(quán)做抵押，又從銀行貸出了20萬元。得知金融支持“泵站串塘”工程消息后，附近幾個村的支部書記找到何春，希望由他投資建工程，解決灌溉缺水難題。“政府有這么好的補助政策和金融貸款政策，這項工程我就能干了�！本鞯暮未哼@回看中的是投資水利的穩(wěn)定回報：比把錢存在銀行強多了。
從2011年推行“泵站串塘”工程一年才干了1個工程，到2015年一年申報67個工程，定遠縣改革創(chuàng)新帶來了小型水利發(fā)展的生機與活力，也讓肩負水利惠民重任的定遠縣水務局，看到了農(nóng)田灌溉設施全覆蓋的希望。縣水務局副局長張明清告訴記者,如果國家政策不變的話，定遠縣70萬畝水利“死角”，將在5年內(nèi)全部解決灌溉用水問題。
評論：引入社會資本要善用政府這只“手”
記者 陶麗琴
農(nóng)田灌溉事關(guān)農(nóng)民生產(chǎn)生活。我國農(nóng)田水利幾十年發(fā)展的歷程表明，小型水利設施，從建設到運行管理，僅靠政府是難以完全解決的。引入社會資本，由單純依靠政府，向政府、市場“兩只手”并用轉(zhuǎn)變，成為加快小型水利發(fā)展的必然選擇。
小型水利是重要的民生工程，政府要承擔主要責任，引入社會資本首先要用好政府這只“手”。定遠縣在小型水利工程建管體制機制改革和抵押貸款辦理中，政府和水利部門這只“手”看得見、用得好。具體來說，當好了四種角色：一是工程投入的主導者和引導者。小型水利是公益性基礎設施，市場化程度弱。因此，在投入上，政府占大頭才能撬動社會資本；在規(guī)劃、設計、建設等環(huán)節(jié)，水利部門主導才能規(guī)范建設行為。二是制度規(guī)則的制定者。在制度設計上，激勵和約束并舉，既保障群眾應有的灌溉權(quán)益，也保障投資者的合法使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)，構(gòu)建了工程良性運行的制度環(huán)境。三是市場機制運行的監(jiān)督者。確保工程公益性質(zhì)，能夠有力約束不合法、不合規(guī)、不合理的使用行為和經(jīng)營行為，維護市場機制健康運行。四是灌溉服務產(chǎn)品的供給者。改革創(chuàng)新，善用市場，既加快解決灌溉服務產(chǎn)品短缺問題，又形成了灌溉服務發(fā)展的新機制。
從定遠的改革實踐來看，政府這只“手”是有力的，市場這只“手”是積極的。政府、市場相互補充形成合力，農(nóng)田灌溉這個民生問題就解決得快，解決得好。
來源：中國水利報 2015年12月1日
