□水利部綜合事業(yè)局合同節(jié)水管理工作組
為深入貫徹落實習近平總書記提出的關于“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”的新時期水利工作方針，水利部綜合事業(yè)局創(chuàng)造性地提出了合同節(jié)水管理市場機制，并進行了創(chuàng)新與實踐探索。作為“節(jié)水優(yōu)先”和“兩手發(fā)力”的市場手段，推行“合同節(jié)水管理”列入中央“十三五”規(guī)劃建議中。
1 背景與意義
●人多水少、水資源時空分布不均、水資源承載能力與生產力布局不相匹配是我國的基本水情，也是我國現(xiàn)代化建設進程中需要長期面對的基本國情
●解決中國水問題必須優(yōu)先節(jié)水，同時發(fā)揮政府和市場的作用，使市場機制在水資源優(yōu)化配置中釋放出更大活力
●“十二五”期間，我國圍繞“四大體系”，全過程推進節(jié)水減排，全方位提高用水效率，節(jié)水型社會建設加快步伐
●我國的節(jié)水工作存在節(jié)水市場不發(fā)育、節(jié)水技術和產品推廣效率低、長效節(jié)水管理機制缺位、公眾參與節(jié)水意識有待加強等四方面問題
落實節(jié)水優(yōu)先、兩手發(fā)力
人多水少、水資源時空分布不均、水資源承載能力與生產力布局不相匹配是我國的基本水情，也是我國現(xiàn)代化建設進程中需要長期面對的基本國情。
隨著全球氣候變化影響日益明顯和工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程不斷加快，水資源、水安全問題已經(jīng)成為可持續(xù)發(fā)展的重要制約因素。嚴峻的水資源形勢，迫切要求我們強化節(jié)約用水，轉變用水方式，從源頭緩解水資源短缺壓力，減少污水排放，改善水環(huán)境、水生態(tài)，促進水資源優(yōu)化配置與高效利用。
黨中央、國務院高度重視節(jié)水工作
黨的十八大及十八屆三中全會都明確要求把節(jié)約資源作為保護生態(tài)環(huán)境的根本之策，強調要推進水的循環(huán)利用，建設節(jié)水型社會。2014年3月，習近平總書記高瞻遠矚地提出了“節(jié)水優(yōu)先，空間均衡，系統(tǒng)治理，兩手發(fā)力”的治水新思路，指出解決中國水問題必須優(yōu)先節(jié)水，同時發(fā)揮政府和市場的作用，使市場機制在水資源優(yōu)化配置中釋放出更大活力�！端廴痉乐涡袆佑媱潯罚▏l(fā)〔2015〕17號）進一步提出了節(jié)約水資源、節(jié)水技術集成推廣、節(jié)水產業(yè)發(fā)展、發(fā)揮市場機制作用等方面的工作要求。
“十二五”期間，我國圍繞健全以水資源總量控制與定額管理為核心的水資源管理體系、與水資源承載能力相適應的經(jīng)濟結構體系、水資源優(yōu)化配置和高效利用的工程技術體系、公眾自覺節(jié)水的行為規(guī)范體系等“四大體系”，全過程推進節(jié)水減排，全方位提高用水效率，節(jié)水型社會制度建設加快步伐，各行業(yè)節(jié)水工作取得了明顯成效，水資源利用效率和效益顯著提高。2011—2014年，全國萬元GDP用水量從150立方米下降到96立方米，萬元工業(yè)增加值用水量從90立方米降低到59.5立方米，農業(yè)灌溉水利用系數(shù)從0.50提高到0.53，水資源利用效率和效益明顯提高。
節(jié)水工作面臨四方面主要問題
長期以來，我國的節(jié)水工作主要以政府為主導，單輪驅動，市場在資源配置中的作用尚未發(fā)揮好，導致節(jié)水型社會建設總體進度與水資源和水環(huán)境形勢、與經(jīng)濟社會發(fā)展要求都差距甚遠。
一是節(jié)水市場不發(fā)育。沒能有效調動各方積極參與節(jié)水的盈利模式及商業(yè)模式，社會資本進不來，無法形成節(jié)水的內生動力。盡管國家采取了眾多的宏觀調控政策，鼓勵社會資金投入水利行業(yè)，但由于節(jié)水投資缺乏有效的商業(yè)模式和盈利模式，節(jié)水項目投資回報達不到社會平均投資回報率，無法吸引更多的社會投資，社會反應冷淡，市場力量推動節(jié)水減排的基礎性作用未得到充分發(fā)揮。
二是節(jié)水技術和產品推廣效率低。社會上絕大多數(shù)節(jié)水企業(yè)只擁有一項或某一方面的專有節(jié)水技術，節(jié)水技術過于分散，無法滿足節(jié)水技術改造綜合性、系統(tǒng)性的要求，致使大量先進適用的節(jié)水技術推廣不出去。目前，行業(yè)節(jié)水技術體系尚待完善，節(jié)水設備工藝較為落后，市場上節(jié)水產品和設施質量良莠不齊，非節(jié)水型產品仍大量使用。節(jié)水設備和產品研發(fā)工作進展滯后，先進適用節(jié)水技術和產品推廣應用缺乏技術集成與推廣的平臺，節(jié)水改造的系統(tǒng)性要求與節(jié)水技術產品、節(jié)水工藝的高度分散性之間的矛盾仍然無法解決。
三是長效節(jié)水管理機制缺位。多年來，國家投入大量資金用于節(jié)水載體示范工程建設，但節(jié)水技術改造后的長效節(jié)水管理機制卻始終不落地。現(xiàn)有節(jié)水政策執(zhí)行不到位，力度較小，節(jié)水激勵機制尚未建立健全，用水單位因節(jié)水改造資金難落實、價格倒逼機制未形成、監(jiān)管機制沒到位等原因節(jié)水積極性不高，節(jié)水內生動力不足，生產企業(yè)和消費群體的積極性難以調動。
四是公眾參與節(jié)水意識有待加強。節(jié)水型社會建設宣傳教育活動基本只是依靠政府機構組織和推動，宣傳形式以灌輸式宣傳為主，公眾主動參與不足。據(jù)有關民意調查顯示，社會公眾多數(shù)表示愿意節(jié)水，節(jié)約用水具有較好的群眾基礎，節(jié)水意愿較強，但實際社會活動中水浪費現(xiàn)象屢見不鮮，節(jié)水意愿尚未轉化為行為準則，形成節(jié)水自覺。特別是在豐水地區(qū)，長久以來形成根深蒂固的用水習慣和思維方式，通過短期的宣傳教育很難改變。
2 理論創(chuàng)新與模式設計
●合同節(jié)水管理理論研究—實地調研—廣泛征求意見—模式論證
●在充分考慮節(jié)水工作特點和深入調查研究論證的基礎上，水利部綜合事業(yè)局創(chuàng)造性地提出了合同節(jié)水管理市場機制
逐步推進研究工作
2014年4月，圍繞運用市場機制解決節(jié)水市場不發(fā)育、節(jié)水技術難推廣、節(jié)水管理長效機制不落地等問題，水利部綜合事業(yè)局正式啟動相關研究工作。
2014年9月，水利部綜合事業(yè)局黨委圍繞“運用合同節(jié)水管理市場機制開展節(jié)水工作”主題，舉辦了專題務虛會，局黨委一致認為，運用合同節(jié)水管理市場機制充分調動政府、社會、用水戶、金融機構等各方面參與節(jié)水的大方向是正確的，要求舉全局之力推進完善模式設計和相關理論研究工作。
2014年10月，為了解市場反應，增加決策的科學性，水利部綜合事業(yè)局分三批共邀請國內40余家擁有先進適用節(jié)水治污技術的科研企業(yè)及各領域生產節(jié)水設備的龍頭企業(yè)負責人來局座談，共同探討開展合同節(jié)水管理的可行性，得到積極響應。
2014年11月，為進一步摸清節(jié)水市場現(xiàn)狀，獲取第一手資料，加快推進節(jié)水型社會建設，水利部綜合事業(yè)局成立專題調研組，分別對廣東、福建等地運用市場機制自主開展的節(jié)水改造項目進行了實地調研，開展了廣泛調研和深入研究，形成《貫徹落實“節(jié)水優(yōu)先”、“兩手發(fā)力”新時期治水思路專題報告》。
2015年5月，為充分學習借鑒澳大利亞、新加坡在運用市場機制開展節(jié)水管理方面的成功經(jīng)驗，水利部綜合事業(yè)局合同節(jié)水管理與海水淡化技術交流團訪問了澳大利亞水務集團、墨爾本市政府、墨爾本皇家理工大學、澳大利亞環(huán)境部、新加坡公用事業(yè)局以及大泉海水淡化廠等，重點交流探討了澳大利亞政府在合同節(jié)水管理方面的政策及管理機制，以及新加坡政府在發(fā)展海水淡化方面的政策機制，形成《澳大利亞、新加坡運用市場機制開展節(jié)水的調研報告》等成果。
創(chuàng)造性提出節(jié)水服務模式
在充分考慮節(jié)水工作特點和深入調查研究論證的基礎上，水利部綜合事業(yè)局創(chuàng)造性地提出了合同節(jié)水管理這一新型市場化的節(jié)水服務模式。合同節(jié)水管理模式是指節(jié)水服務企業(yè)通過合同管理的方式，集成運用先進適用的節(jié)水技術和產品，對用水單位指定項目進行節(jié)水技術改造，建立長效節(jié)水管理機制，以分享節(jié)水效益收回投資收益的新型市場化節(jié)水服務模式。該模式主要適用于工業(yè)企業(yè)、生活服務業(yè)以及公共建筑物等用水單位的節(jié)水技術改造，同時可適用于水環(huán)境治理、水生態(tài)修復和高效農業(yè)灌溉。
合同節(jié)水管理實施路徑主要包含募集社會資本、集成先進技術、投入節(jié)水改造、收回治理成本、分享節(jié)水效益、長效運行管理等步驟，其內涵就是先期投入資本進行節(jié)水改造，用獲得的節(jié)水效益支付節(jié)水改造成本，建立節(jié)水管理機制，分享節(jié)水效益、實現(xiàn)多方共贏的節(jié)水投資模式。
3 實踐與探索
●“一體兩翼”構想：實施合同節(jié)水管理的企業(yè)主體+集成推廣節(jié)水技術的“技術池”+社會資本的“資金池”
●在水利部黨組的關心支持下，率先在嚴重缺水的京津冀地區(qū)進行試點示范
●合同節(jié)水管理模式具有強大的生命力；推行合同節(jié)水管理市場機制，需解決好三方面問題
實施要素構建
為使合同節(jié)水管理市場機制這一新型節(jié)水模式能夠付諸實踐，水利部綜合事業(yè)局按照“一體兩翼”構想，強力推進合同節(jié)水管理實施要素的構建。
一是搭建實施合同節(jié)水管理的企業(yè)主體。由水利部綜合事業(yè)局所屬北京國泰新華實業(yè)有限責任公司聯(lián)合京、津、冀等省市水利（水務）投資集團和17家擁有核心節(jié)水技術的企業(yè)，共同出資1億元注冊成立了北京國泰節(jié)水發(fā)展股份有限公司（以下簡稱“國泰節(jié)水公司”）。國泰節(jié)水公司以推廣和發(fā)展合同節(jié)水管理服務為主業(yè)，為國內第一家專業(yè)從事合同節(jié)水管理的節(jié)水服務公司。
二是搭建集成推廣節(jié)水技術的“技術池”。節(jié)水技術集成推廣應用是實施合同節(jié)水管理的技術支撐與核心內容。水利部綜合事業(yè)局以水利部科技推廣中心和國泰節(jié)水技術公司近年來集聚的節(jié)水、水污染治理、水環(huán)境修復等技術為基礎，由國泰節(jié)水公司牽頭單位成立了中國水利企業(yè)協(xié)會合同節(jié)水管理專業(yè)委員會。初步形成了以現(xiàn)有的成熟技術、核心技術企業(yè)、相關設計院所的“技術池”。
三是搭建社會資本的“資金池”。針對合同節(jié)水管理項目先期投入大、回收周期長的特點，著眼于募集社會資本，系統(tǒng)設計了以“合同節(jié)水管理+節(jié)水基金+產業(yè)投資人+銀行貸款+節(jié)水技術企業(yè)”的融資模式。同時，針對解決合同節(jié)水管理項目的一攬子貸款資金需求問題，水利部綜合事業(yè)局與中國民生銀行總行簽訂了戰(zhàn)略協(xié)議書，全力支持合同節(jié)水管理項目。
實施試點驗證
一種新的節(jié)水服務模式，創(chuàng)新體現(xiàn)在哪里？沒有實踐驗證，就沒有信服力。在水利部黨組的關心支持下，水利部綜合事業(yè)局率先在嚴重缺水的京津冀地區(qū)搞試點示范。
2015年2月12日，水利部綜合事業(yè)局在京召開合同節(jié)水管理啟動會。天津市水務局局長朱芳清、河北省水利廳廳長蘇銀增、北京市水務局副局長劉斌、北京水務投資中心總經(jīng)理畢小剛參加會議。水利部綜合事業(yè)局與京、津、冀水利（水務）廳（局）領導正式簽署了1+3合同節(jié)水管理意向書，與會各方一致商定選擇在公共機構、高耗水行業(yè)和水生態(tài)治理領域進行試點，標志著京、津、冀合同節(jié)水管理工作正式啟動。
�、俟矙C構類試點項目。選定河北工程大學主校區(qū)與該校中華南校區(qū)作為公共機構領域的首個節(jié)水技術改造試點項目，兩校區(qū)注冊學生和教職工3.79萬人。改造前年均用水量305萬立方米，年用水費約1067萬元（按2015年5月起實施的新水價3.98元/噸計算，為1213萬元），人均用水量約80立方米/年。
試點項目采用合同節(jié)水管理的節(jié)水效益分享模式。項目總投資958萬元，合同有效期6年，項目壽命期15年，合同有效期內預計節(jié)水650萬立方米，節(jié)約水費2544萬元。包括項目有效期，本次節(jié)水技術改造預計可節(jié)水1625萬立方米，節(jié)約水費6467萬元。國泰節(jié)水公司集成運用了16項節(jié)水技術，歷時100天，完成了包括潔具改造、地下管網(wǎng)改造、用水監(jiān)管平臺建設等內容的節(jié)水技術改造任務，并建立了節(jié)水管理長效機制。截至目前，項目已經(jīng)運行8個月，累計節(jié)水93.6萬立方米，節(jié)約水費305萬元，平均節(jié)水率為47.4%。
�、诟吆乃⻊招袠I(yè)類試點項目。選定北京某高爾夫球場作為高耗水服務行業(yè)的首個試點項目。球場位于北京市通州區(qū)內，共27洞，試點項目選擇18洞標準球場進行節(jié)水改造。該球場主要水源為地下水。2014年5月1日起北京市對高爾夫球場實施特殊行業(yè)水價政策后，倒逼其進行節(jié)水改造。
該試點項目采用合同節(jié)水管理的節(jié)水效益固定分享模式。項目總投資1200萬元，合同有效期5年，合同期內預計節(jié)水100萬立方米，按現(xiàn)行水價計算，可節(jié)約水費1.6億元。國泰節(jié)水公司集成運用了11項節(jié)水技術，全面完成了球場灌溉系統(tǒng)改造、中水回用和水質提升工程，目前正在調試階段。試點建成運行后，球場灌溉系統(tǒng)每平方米草坪灌溉定額將由1立方米降到國家標準的0.58立方米以下（達到美國等發(fā)達國家的高爾夫灌溉水平），球場年灌溉用水量將降到國家規(guī)定的節(jié)水標準以下，年節(jié)水量15萬立方米，年節(jié)約水費2400萬元。使用經(jīng)深度處理的中水水源將是徹底改變高爾夫球場采用地下水的有效途徑。該項目每年還將減少開采地下水45萬立方米。
③水生態(tài)治理類試點項目。選定天津護倉河作為運用合同節(jié)水管理模式實施水污染治理的首個試點項目。護倉河全長5.43公里，是天津市一條重要景觀、排瀝河道。其沿線口門存在汛期雨污合流水排入河道現(xiàn)象，部分河段不能實現(xiàn)水體循環(huán)流動，水生態(tài)系統(tǒng)脆弱，由于護倉河水體富營養(yǎng)化的逐年積累，河道內連年出現(xiàn)藍藻水華，嚴重時呈現(xiàn)“綠油漆”現(xiàn)象，嚴重影響城市景觀環(huán)境。
該項目采用合同節(jié)水管理的節(jié)水（生態(tài)）效益支付與政府購買服務相結合的模式。項目總費用1543萬元（含節(jié)水公司收益），治理及維護期4年，合同期內預計年可節(jié)約生態(tài)用水216萬立方米，年綜合經(jīng)濟效益超過600萬元。同時可保證在合同期內該水系水質達到Ⅴ類水體標準。國泰節(jié)水公司集成運用4項先進的水環(huán)境修復與治理技術，對護倉河實施集底泥污染治理、水質提升、水生態(tài)修復、應急處理和水環(huán)境維護服務于一體的綜合治理與管護服務。目前該試點項目已經(jīng)完成技術、經(jīng)濟方案制定和公開招標，正式進入實施治理階段。預計治理完成后，不僅將可以保持護倉河的基本功能，減少“引清沖污”水量消耗，而且將大幅度提升水質和改善生態(tài)環(huán)境，為我國開展水環(huán)境、水生態(tài)治理提供示范。
試點啟示與問題
試點實踐表明，合同節(jié)水管理模式具有強大的生命力。推行合同節(jié)水管理，有利于集成推廣應用先進適用的節(jié)水技術產品，提高用水效率，降低污水排放量，改善生態(tài)環(huán)境；有利于最大限度地吸引社會資本積極投入節(jié)水事業(yè)，促進節(jié)水服務產業(yè)的發(fā)展；有利于提升用水保障能力，降低用水治污成本，建立長效運行管理機制；有利于促進轉變用水方式，推動產業(yè)升級和發(fā)展方式轉變。
通過試點也發(fā)現(xiàn)，推行合同節(jié)水管理市場機制，仍然存在一些突出問題亟待解決。一是水價調整不到位，計量與考核等倒逼機制尚未形成，節(jié)水市場不發(fā)育，用水戶節(jié)水積極性不高；二是鼓勵扶持政策不到位，節(jié)水服務公司盈利偏低，效益回收慢，融資困難，限制了節(jié)水服務產業(yè)的發(fā)展；三是試點項目偏少，節(jié)水服務業(yè)的產業(yè)體系不健全，影響力和輻射帶動作用尚未發(fā)揮。
4希望與未來
●實行最嚴格的水資源管理制度，以水定產、以水定城，建設節(jié)水型社會
●提出《推行合同節(jié)水管理主要任務》，起草《關于推行合同節(jié)水管理 促進節(jié)水服務產業(yè)發(fā)展的意見》，啟動合同節(jié)水管理技術標準的制定，開展試點推廣工作
●合同節(jié)水管理市場機制必將成為推進節(jié)水型社會建設和水生態(tài)文明建設的主要方式，吸引更多的社會資本參與到節(jié)水事業(yè)中來
中央號召指引方向
黨的十八屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》明確指出：“實行最嚴格的水資源管理制度，以水定產，以水定城，建設節(jié)水型社會�！薄敖⒔∪媚軝�、用水權、排污權、碳排放權初始分配制度，創(chuàng)新有償使用、預算管理、投融資機制，培育和發(fā)展交易市場。推行合同能源管理和合同節(jié)水管理�！�
水利部黨組書記、部長陳雷在人民出版社出版的《〈中共中央關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議〉輔導讀本》中發(fā)表的《實行最嚴格的水資源管理制度》署名文章中指出：實行最嚴格的水資源管理制度，必須全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會精神，深入貫徹習近平總書記系列重要講話精神，認真落實新時期水利工作方針，堅持綠色發(fā)展理念，樹立底線思維，以水資源節(jié)約、保護和配置為重點，加強用水需求管理，以水定產，以水定城，建設節(jié)水型社會，促進水資源節(jié)約集約循環(huán)利用，保障經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展。要推行合同節(jié)水管理，培育一批專業(yè)化節(jié)水管理服務企業(yè)，推動企業(yè)與用戶以契約形式約定節(jié)水、治污、非常規(guī)水源利用等目標，并向用戶提供節(jié)水技術改造、節(jié)水產品和項目融資、運營管理維護等專業(yè)化服務，實現(xiàn)利益共享，促進節(jié)水減排，提高水資源利用效率和效益。
抓緊落實相關工作
按照水利部黨組的總體部署，水利部綜合事業(yè)局認真落實黨的十八屆五中全會提出的“推行合同節(jié)水管理”工作要求，正在緊鑼密鼓地推進和落實相關工作。
一是研究提出《推行合同節(jié)水管理主要任務》，進一步明確推行合同節(jié)水管理的工作目標、主要任務和保障措施等。
二是開展合同節(jié)水管理產業(yè)政策研究工作。受國家發(fā)展改革委資源節(jié)約和環(huán)境保護司委托，水利部綜合事業(yè)局正在組織實施“合同節(jié)水管理及推行機制研究”相關工作。
三是啟動合同節(jié)水管理技術標準的制定工作。結合推行合同節(jié)水管理工作的技術規(guī)范需求，在國家標準委和標準化研究院的指導下，正式啟動《合同節(jié)水管理技術通則》《節(jié)水計算通則》《節(jié)水評估技術通則》等國家標準的研究制定工作，為開展合同節(jié)水管理、節(jié)水計算、節(jié)水評估提供主要技術依據(jù)。
四是開展試點推廣工作。聯(lián)合河北省水利廳共同組織召開了河北工程大學合同節(jié)水管理試點現(xiàn)場會，聯(lián)合黑龍江省水利廳共同組織召開黑龍江省合同節(jié)水管理推進會，聯(lián)合長春市水利局共同召開了合同節(jié)水管理推介會。穩(wěn)妥擴大在不同地區(qū)、不同行業(yè)、不同領域尤其是在水污染治理、水環(huán)境治理、水生態(tài)修復和高效農業(yè)領域的合同節(jié)水管理試點工作。發(fā)揮輻射帶動作用，推動構建省級節(jié)水服務實施主體和支撐平臺的建設。
節(jié)水之路越走越寬
只要方向正確，每邁出一步就是勝利！
在黨中央、國務院的號召和指引下，在水利部黨組的堅強領導下，水利部綜合事業(yè)局將以中央新時期治水方針為指導，深入貫徹落實黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會精神，按照使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用的要求，以節(jié)水減排、提高用水效率和效益為核心，堅持政策引領、市場導向、企業(yè)為主的發(fā)展思路，以制度建設、平臺建設、試點建設為重點，加強政策引導，營造發(fā)展環(huán)境、激發(fā)市場活力，促進節(jié)水服務產業(yè)發(fā)展。
相信在不遠的將來，合同節(jié)水管理市場機制必將成為實施節(jié)水改造、建設節(jié)水型單位的主要方式，吸引更大的社會資本參與到節(jié)水事業(yè)中來，一大批先進適用的節(jié)水技術、工藝、裝備和產品將得到推廣應用，在提高用水效率、減少污水排放、改善生態(tài)環(huán)境的康莊大道上越走越寬、越走越快，為加快建設資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會提供有力支撐，為全面建成小康社會做出更多貢獻！
來源：中國水利報 2015年12月1日
