□本報(bào)記者 鄭盈盈 張衛(wèi)東
2016年新年伊始，浙江省麗水市試點(diǎn)“河權(quán)到戶”的做法成功入選中國(guó)水利報(bào)“2015年全國(guó)十大基層治水經(jīng)驗(yàn)”，并受到有關(guān)各方極大關(guān)注。試點(diǎn)推進(jìn)現(xiàn)狀如何？當(dāng)?shù)赜泻畏错懀俊昂訖?quán)到戶”能否在更大范圍推廣？帶著一系列疑問，記者踏上了探訪麗水之程。
“河權(quán)到戶”的發(fā)端
麗水市地處浙江西南，“九山半水半分田”，被稱為“浙江綠谷”；青山連綿，水系交錯(cuò)，河流眾多，大小河道近萬條，是浙江省水資源最豐富的地區(qū)。
麗水的山區(qū)性鄉(xiāng)村河道面廣量大，特別是河道的管理工作一直是塊短板，不同程度存在“三無”現(xiàn)象（無管理人員、無管理經(jīng)費(fèi)、無管理制度）。這些河道常常成為垃圾河、廢棄農(nóng)產(chǎn)品的集散地、非法采砂的重災(zāi)區(qū)。
從2014年開始，浙江省“五水共治”戰(zhàn)略強(qiáng)勢(shì)推進(jìn)，麗水治水更是取得了顯著成效。如何鞏固治水成效，尋求一種長(zhǎng)效管理機(jī)制，讓河道真正管得下去，成為麗水市水利局局長(zhǎng)饒鴻來思考最多的問題之一�！傲�(xí)近平總書記說山水林田湖是一個(gè)生命共同體。水和林業(yè)、土地一樣都是自然資源，既然林權(quán)可以改革包產(chǎn)到戶，河道又為何不可‘包河到戶’呢？”饒鴻來從麗水市風(fēng)生水起的“林權(quán)到戶”改革中得到了啟發(fā)。
饒鴻來的最初設(shè)想，得到了正在麗水市水利局掛職的青田縣章村鄉(xiāng)女鄉(xiāng)長(zhǎng)劉麗梅的共鳴。兩人一拍即合，決定在章村鄉(xiāng)先行試點(diǎn)。
章村鄉(xiāng)的試點(diǎn)
章村鄉(xiāng)位于著名僑鄉(xiāng)青田縣的西北部，全鄉(xiāng)有大小河道21條，都屬于典型的山區(qū)性河道。這里的老百姓大多依山傍水，沿河而居。
隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，鄉(xiāng)內(nèi)河道“毒、電、炸”現(xiàn)象猖獗，漁業(yè)資源萎縮，河道保潔“壓力山大”……河道管理，成為鄉(xiāng)干部的心病。如今，隨著“河權(quán)到戶”改革的先行試點(diǎn)，章村鄉(xiāng)已經(jīng)有了公司承包、股份制承包、合作制承包、個(gè)人承包等多種模式的實(shí)踐，其本質(zhì)都是將河道經(jīng)營(yíng)管理權(quán)承包給法人或自然人。
章村鄉(xiāng)章村港吳村河段，是首批實(shí)施承包管理的河段。雖然下著大雨，但是記者看到吳村河段河面整潔，有幾艘休閑游船靠在岸邊。河道上新建的景觀跌水浪花飛濺，河岸護(hù)坡已經(jīng)用天然鵝卵石整治一新，河岸邊一些旅游休閑設(shè)施正在施工。
章村鄉(xiāng)曾分管水利的鄉(xiāng)干部陳一媚向記者介紹，這段河原來可不是今天的模樣，河道里全是垃圾，請(qǐng)人保潔不光花錢，還達(dá)不到滿意的效果。
讓這段河煥然一新的是河邊“承包河段公示牌”上公示的承包人王福庭。這位原來在溫州泰順開發(fā)小水電的吳村村民，聽說家鄉(xiāng)的河道可以承包了，就和幾個(gè)一同在外做生意的同村年輕人合伙創(chuàng)立了青田縣君旺農(nóng)業(yè)開發(fā)有限公司，并通過村民代表大會(huì)表決承包了該村3公里的河段。
說起為何要回家包河，王福庭告訴記者：“長(zhǎng)年在外經(jīng)商，看到很多地方依靠家鄉(xiāng)河道經(jīng)營(yíng)農(nóng)家樂等項(xiàng)目發(fā)展起來了，想著自己也可以回家把家里的河道搞好，既為家鄉(xiāng)做貢獻(xiàn)，又是做朝陽項(xiàng)目能賺點(diǎn)錢。”如今，公司股東有15人，村里每個(gè)人也都入了股。公司還專門雇了5個(gè)人負(fù)責(zé)河道保潔等日常管理工作。5月7日該段河道還舉辦了垂釣節(jié)，正式營(yíng)業(yè)。
在吳村河段上游的黃肚村，從非洲安哥拉回來的華僑湯良貴也在去年10月出資4萬元，從村里老人協(xié)會(huì)轉(zhuǎn)包了該村河道的經(jīng)營(yíng)權(quán)。目前，湯良貴和合伙的村民已經(jīng)投資100萬元，用于河道整治和農(nóng)家樂開發(fā)建設(shè)等。說起這半年的變化，村民的直接感受是“河道的野生石斑魚明顯多了起來”。
類似承包的案例還有很多，但是不論哪種模式，都必須遵守“生態(tài)優(yōu)先”的原則。麗水市在承包合同上明確了承包方的義務(wù)和職責(zé)：承包人對(duì)河道有水產(chǎn)養(yǎng)殖的權(quán)利，也有衛(wèi)生保潔的義務(wù)；承包人不得在河道投放飼料，不得大規(guī)模養(yǎng)殖畜禽；每年3—6月為禁漁期，承包人不得在禁漁期內(nèi)捕撈；在捕撈時(shí)嚴(yán)禁使用電魚、毒魚等非法手段……
承包時(shí)要按照“政府調(diào)研和動(dòng)員、召開村級(jí)兩委會(huì)議、召開村民代表會(huì)議、公開報(bào)名和招標(biāo)、中標(biāo)公示和簽訂合同、后續(xù)管理”六個(gè)流程進(jìn)行。當(dāng)?shù)卮逦瘯?huì)和鄉(xiāng)政府對(duì)承包人負(fù)有監(jiān)督的職責(zé)，承包人向政府上繳履約保證金，一旦違約，需要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。
承包人的賬本
2016年4月15日下午，記者在采訪中見證了青田縣章村鄉(xiāng)上寮村老農(nóng)夏啟標(biāo)與市水利局局長(zhǎng)饒鴻來的親密握手。
老夏說，承包前，毒魚、電魚現(xiàn)象很多，河里都沒什么魚了。去年4月起他們六個(gè)合伙人以每年1萬元的租金承包河道后，一邊顧著家里的農(nóng)活，一邊輪流為河道保潔，看護(hù)河道，防止有人毒魚、電魚、炸魚。除去3個(gè)月的禁漁期，目前已經(jīng)有了1.6萬元的賣魚收入，以后等魚多了，收入可能還會(huì)增加。這項(xiàng)改革給他帶來了實(shí)實(shí)在在的效益。
嘗到改革甜頭的還有青田縣方山鄉(xiāng)石前村的林軍勇。這位照相館老板，從去年開始就向鄉(xiāng)里承包了該鄉(xiāng)的河道型水庫——奇藝水庫水面，并雇專人負(fù)責(zé)水庫保潔和管理。方山鄉(xiāng)是中國(guó)田魚之鄉(xiāng)，其稻魚共生系統(tǒng)被聯(lián)合國(guó)確定為全球重要農(nóng)業(yè)文化遺產(chǎn)，馳名中外。由于知名度較高，這里的田魚價(jià)格30～50元一斤，田魚干更是高達(dá)上百元一斤。林軍勇去年投放了10多萬元的魚苗，預(yù)計(jì)今年年底幾個(gè)股東每人可以分紅2萬～3萬元。
方山鄉(xiāng)黨委書記葉永軍告訴記者，奇藝水庫原先處于權(quán)屬不清的“三不管”狀態(tài)，每當(dāng)暴雨洪水過后，水庫上漂浮的全是垃圾，是鄉(xiāng)里的一塊心病；2014年，浙江省開展“五水共治”，鄉(xiāng)里對(duì)水庫進(jìn)行了一次徹底清理�，F(xiàn)在對(duì)河道和水庫實(shí)施公開招標(biāo)承包，進(jìn)一步鞏固治水成果。承包方每年上繳租金1萬元，保障河道水庫保潔，同時(shí)這筆錢又可用于鄉(xiāng)里其他沒有承包的小河道的保潔，實(shí)現(xiàn)“以河養(yǎng)河”。
事實(shí)上，這項(xiàng)改革對(duì)鄉(xiāng)政府、承包戶以及村民來說是多贏的。在這項(xiàng)改革中，政府可以減少衛(wèi)生保潔和河道管理費(fèi)用支出，村集體可以有一定的收益，村民可以按股分紅，承包戶通過養(yǎng)殖和發(fā)展垂釣等經(jīng)營(yíng)活動(dòng)獲得收入。以章村鄉(xiāng)為例，通過對(duì)流域內(nèi)一半以上河道經(jīng)營(yíng)權(quán)的出讓，河道承包總租金超過50萬元，每年可節(jié)省保潔經(jīng)費(fèi)和河道管理費(fèi)10多萬元。
河海大學(xué)教授黃健元開展的“麗水市山區(qū)性河道資源經(jīng)營(yíng)及管理研究”課題認(rèn)為，麗水的“河權(quán)到戶”改革“有利于增加居民的收入，有利于環(huán)境保護(hù)與污染治理，有利于遏制河道侵占行為，有利于規(guī)避安全隱患，有利于水田、河道資源組合利用，有利于調(diào)動(dòng)群眾參與積極性以及社會(huì)融合的促進(jìn)”。
面上推廣的可能
“還想繼續(xù)包下去。”當(dāng)問及五年承包到期后的打算時(shí)，林軍勇態(tài)度十分肯定。作為“第一批吃螃蟹的人”，他關(guān)心的是這個(gè)政策能否延續(xù)，中長(zhǎng)期投資能否得到回報(bào)。
面上能否推廣？麗水市原市委常委、常務(wù)副市長(zhǎng)呂子春認(rèn)為，麗水水利近年來改革亮點(diǎn)紛呈，其中最應(yīng)該全面推廣的就是“河權(quán)到戶”。
到目前為止，在青田縣章村鄉(xiāng)試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，麗水市試點(diǎn)河段總數(shù)已擴(kuò)大到50條，覆蓋了麗水境內(nèi)所有的縣（市、區(qū)）。下一步，麗水市將遵循“生態(tài)優(yōu)先、因地制宜、有序推進(jìn)”的原則，持續(xù)開展河道管理經(jīng)營(yíng)權(quán)改革試點(diǎn)，在總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上全面推廣。
“目前，面上推廣最大的難點(diǎn)是如何在保護(hù)河道的同時(shí)找到承包戶的贏利點(diǎn)�！丙愃兴趾拥捞幪庨L(zhǎng)陳國(guó)平告訴記者，“從目前的試點(diǎn)情況看最容易推廣的是大小適中的山區(qū)性河道，承包戶直接從漁業(yè)收入中就能得到回報(bào)。針對(duì)山區(qū)性的小河道甚至是幾乎不見水的高海拔荒溝，我們也積極開展贈(zèng)送石蛙苗等服務(wù)，引導(dǎo)開展經(jīng)濟(jì)價(jià)值較高的天然養(yǎng)殖項(xiàng)目�！�
饒鴻來表示，麗水市將在“河長(zhǎng)制”的基礎(chǔ)上，繼續(xù)探索創(chuàng)新小型河湖管護(hù)機(jī)制，全面推廣河道資源經(jīng)營(yíng)管理體制改革，推進(jìn)河湖末端產(chǎn)權(quán)化，將河道的所有權(quán)、管理權(quán)和經(jīng)營(yíng)承包權(quán)分離，制定“麗水市河道資源管理改革實(shí)施辦法”。到2020年，全市的中小河流將全面實(shí)施“河權(quán)到戶”。
破解河道上的“公地悲劇”
□本報(bào)記者 張衛(wèi)東 鄭盈盈
孟子曰：“無恒產(chǎn)而有恒心者，惟士為能。若民，則無恒產(chǎn)，因無恒心。”對(duì)所有權(quán)歸于國(guó)家、屬于全民的水流（河道）而言，何嘗不是如此？廣大農(nóng)村 房前屋后的溪流，乃至穿村而過的河道、水庫，屬于“公家”，雖然人人離不開，但是人人不愛惜。傾倒垃圾、偷排污水、無序采砂、偷毒炸魚等現(xiàn)象，比比皆是，“破窗現(xiàn)象”屢見不鮮，“公地悲劇”到處上演。各級(jí)政府不得不花費(fèi)大量人力財(cái)力進(jìn)行管理，但是廣大鄉(xiāng)村河流縱橫，鞭長(zhǎng)莫及，管理者頭疼醫(yī)頭腳疼醫(yī)腳，或者 管得了一時(shí)顧不了長(zhǎng)遠(yuǎn)，效果不盡如人意。
適合生產(chǎn)力的生產(chǎn)關(guān)系促進(jìn)生產(chǎn)力的發(fā)展，不適合生產(chǎn)力的生產(chǎn)關(guān)系阻礙生產(chǎn)力的發(fā)展；生產(chǎn)關(guān)系反作用于生產(chǎn)力的性質(zhì)取決于它是否適合生產(chǎn)力。麗水 市“河權(quán)到戶”的改革，從某種意義上講是河道管理“生產(chǎn)關(guān)系”的變革，也是當(dāng)?shù)卣诔浞职l(fā)揮政府職能的同時(shí)，引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，注重激活社會(huì)力量、彰顯 公民作用，提高國(guó)家治理能力的生動(dòng)實(shí)踐。
據(jù)報(bào)道，“家庭承包河流制”起源于德國(guó)，并在德國(guó)河流修復(fù)與保護(hù)中發(fā)揮了重要作用，我國(guó)云南洱海等地也有一些探索和實(shí)踐。但是不同于德國(guó)和洱海 的“家庭承包河流制”，麗水的“河權(quán)到戶”改革更加彰顯市場(chǎng)的作用，政府不但不用出錢請(qǐng)人包河保潔，反而可以利用河道現(xiàn)有水產(chǎn)資源和潛在開發(fā)價(jià)值，從競(jìng)爭(zhēng) 性承包招標(biāo)中有所收益，從而建立起了“以河養(yǎng)河”的長(zhǎng)效管護(hù)機(jī)制。
誠(chéng)然，目前麗水的試點(diǎn)多是在“經(jīng)營(yíng)價(jià)值”比較高的河段開展的；長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，不管一條河道水多水少，魚多魚少，不管它表面上看起來多么“不值錢”，經(jīng)營(yíng)上多么困難，只要把資源經(jīng)營(yíng)權(quán)等責(zé)權(quán)利綁在一起明確到人，就能在群眾中激發(fā)出超乎想象的智慧，從而把河道管得更好。
麗水市在山區(qū)性河道資源經(jīng)營(yíng)管理改革試點(diǎn)中注重程序合法而嚴(yán)密，配合開展了專項(xiàng)政策研究，并得出兩條經(jīng)驗(yàn)：加快所有權(quán)、管理權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分離并確 權(quán)，是機(jī)制創(chuàng)新的根本前提；明確各相關(guān)主體的權(quán)利與義務(wù)，是理順承包經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)屬關(guān)系、規(guī)避資源權(quán)屬糾紛的重要保障。他們的探索難能可貴，他們的經(jīng)驗(yàn)彌足珍貴。
無恒產(chǎn)者無恒心，有恒產(chǎn)者有恒心。麗水“河權(quán)到戶”的做法僅僅是從產(chǎn)權(quán)制度入手調(diào)整了一下“生產(chǎn)關(guān)系”，使一部分人有了“恒產(chǎn)”（經(jīng)營(yíng)權(quán)），就 契合了大眾心理，堵住了河流上的“破窗”，給河道管理帶來了生動(dòng)活潑的局面，可謂“四兩撥千斤”。他們的改革勇氣、工作智慧和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，值得各地結(jié)合自己 的實(shí)際學(xué)習(xí)借鑒。
來源：中國(guó)水利報(bào) 2016年5月20日
