堅(jiān)持流域系統(tǒng)治理 強(qiáng)化生態(tài)空間管控
全面構(gòu)建具有嶺南特色的河長(zhǎng)制
廣東省水利廳廳長(zhǎng) 許永錁
水是生命之源、生產(chǎn)之要、生態(tài)之基。保護(hù)江河湖泊，事關(guān)人民群眾福祉，事關(guān)中華民族長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。習(xí)近平總書(shū)記多次就治水發(fā)表重要論述，提出了“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”的新時(shí)期水利工作方針，這是從保護(hù)生命共同體的角度，運(yùn)用系統(tǒng)思維強(qiáng)化生態(tài)空間管控，統(tǒng)籌謀劃治水興水節(jié)水管水各項(xiàng)工作的戰(zhàn)略要求。水生態(tài)空間是生態(tài)文明建設(shè)的核心要素，而水生態(tài)空間管控是為了維護(hù)河湖健康生命、實(shí)現(xiàn)河湖功能永續(xù)利用所采取的必要措施。運(yùn)用系統(tǒng)思維強(qiáng)化水生態(tài)空間的統(tǒng)一管控，對(duì)于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與資源環(huán)境承載能力相協(xié)調(diào)具有重要作用。去年11月，中央印發(fā)《關(guān)于全面推行河長(zhǎng)制的意見(jiàn)》，將與河湖管理保護(hù)有關(guān)的部門(mén)、區(qū)域、層級(jí)以及上下游、左右岸有機(jī)地整合到一起，通過(guò)一體化的制度設(shè)計(jì)，引導(dǎo)解決好我國(guó)水資源短缺、水生態(tài)損害、水環(huán)境污染等復(fù)雜水問(wèn)題，這是完善我國(guó)水治理體系的重大制度創(chuàng)新，也是強(qiáng)化河湖生態(tài)空間系統(tǒng)管控的重要舉措。
廣東素有“嶺南水鄉(xiāng)”的美稱，是全國(guó)水資源最豐沛的地區(qū)之一。境內(nèi)河流眾多、河網(wǎng)密布，大小河流約1.1萬(wàn)條，總長(zhǎng)度約6.6萬(wàn)公里，平均河流密度為0.20公里/平方公里，其中珠江三角洲地區(qū)河流密度達(dá)1.03公里/平方公里以上，為全國(guó)河網(wǎng)最為密集的地區(qū)之一。建有水庫(kù)8408座，數(shù)量在全國(guó)排第三位，總庫(kù)容453.07億立方米。豐富的江河湖庫(kù)資源為廣東經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供了重要保障，但也給河湖管理保護(hù)帶來(lái)了不小的挑戰(zhàn)。
作為改革開(kāi)放的前沿地，廣東一直秉持著先行先試、大膽創(chuàng)新的發(fā)展理念，近年來(lái)結(jié)合山區(qū)中小河流治理和《南粵水更清行動(dòng)計(jì)劃》，堅(jiān)持流域統(tǒng)籌、系統(tǒng)治理，在省內(nèi)部分地區(qū)探索試行了河長(zhǎng)制，并取得了階段性成效，為強(qiáng)化河湖生態(tài)空間科學(xué)保護(hù)與合理利用積累了經(jīng)驗(yàn)。中央《意見(jiàn)》出臺(tái)后，廣東更是自我加壓、靠前落實(shí)，按照習(xí)近平總書(shū)記對(duì)廣東提出的“四個(gè)堅(jiān)持、三個(gè)支撐、兩個(gè)走在前列”的要求，定思路、定目標(biāo)、抓落實(shí)，全力打造升級(jí)版、全覆蓋的河長(zhǎng)體系。中共中央政治局委員、廣東省委書(shū)記胡春華在近期召開(kāi)的中國(guó)共產(chǎn)黨廣東省第十二次代表大會(huì)上強(qiáng)調(diào)，要全面推行河長(zhǎng)制，充分利用好水資源，進(jìn)一步提高防災(zāi)減災(zāi)能力，采取更加有力措施推進(jìn)水環(huán)境質(zhì)量根本性改善。目前，《廣東省全面推行河長(zhǎng)制工作方案》已經(jīng)省委、省政府同意并正式印發(fā)實(shí)施，標(biāo)志著廣東河長(zhǎng)制工作邁出了關(guān)鍵一步。《方案》在嚴(yán)格遵循中央《意見(jiàn)》要求的基礎(chǔ)上，堅(jiān)持流域系統(tǒng)治理，從強(qiáng)化河湖空間管控，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與水資源、水生態(tài)、水環(huán)境承載能力相協(xié)調(diào)的戰(zhàn)略高度，結(jié)合廣東省情、水情，對(duì)構(gòu)建具有嶺南特色的河長(zhǎng)制進(jìn)行了大膽探索。
堅(jiān)持流域統(tǒng)籌，落實(shí)系統(tǒng)管控
河湖生態(tài)空間管控布局涉及資源開(kāi)發(fā)保護(hù)的方方面面，無(wú)論是管控制度的制定、管控指標(biāo)的設(shè)立，還是管控措施的落實(shí)，都需要打破部門(mén)、區(qū)域、層級(jí)的壁壘，實(shí)行聯(lián)防防控。只有將河湖生態(tài)空間管控融入國(guó)家治理體系的系統(tǒng)管控，才能實(shí)現(xiàn)黨政齊抓、上下共管、橫向到邊、縱向到底的工作格局。
為此，廣東在嚴(yán)格遵循中央《意見(jiàn)》關(guān)于“堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展，堅(jiān)持黨政領(lǐng)導(dǎo)、部門(mén)聯(lián)動(dòng)，堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向、因地制宜，堅(jiān)持強(qiáng)化監(jiān)督、嚴(yán)格考核”四個(gè)原則的基礎(chǔ)上，結(jié)合前期開(kāi)展的中小河流治理和廣佛跨界河、茅洲河等河流綜合整治的經(jīng)驗(yàn)，提出“堅(jiān)持流域統(tǒng)籌、系統(tǒng)治理”的指導(dǎo)原則，要求牢牢把握山水林田湖是一個(gè)生命共同體的理念，統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護(hù)要求，統(tǒng)籌流域和行政區(qū)域，統(tǒng)籌上下游、左右岸和干支流，統(tǒng)籌城市和鄉(xiāng)村、水域和陸地，系統(tǒng)推進(jìn)河湖治理與保護(hù)，構(gòu)建安全生態(tài)、蓄泄兼籌、循環(huán)通暢、多源互補(bǔ)的河湖水系。同時(shí)，充分發(fā)揮省各流域管理機(jī)構(gòu)在推進(jìn)流域片河長(zhǎng)制工作中的協(xié)調(diào)、指導(dǎo)、監(jiān)督作用，促進(jìn)流域與區(qū)域相結(jié)合的河長(zhǎng)管理體系落到實(shí)處并發(fā)揮積極作用。
注重頂層設(shè)計(jì)，力求嚴(yán)格管控
廣東在總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步細(xì)化目標(biāo)要求，明確到2017年年底全面建立河長(zhǎng)制；同時(shí)，按照習(xí)近平總書(shū)記對(duì)廣東提出的“走在前列”要求，明確到2020年年底，全省水資源利用更加充分、水環(huán)境改善更加明顯、水安全保障更加有力，基本實(shí)現(xiàn)河暢、水清、堤固、岸綠、景美的總目標(biāo)，努力實(shí)現(xiàn)全面落實(shí)河長(zhǎng)制工作走在前列。
在這一目標(biāo)框架下，結(jié)合國(guó)家對(duì)廣東生態(tài)文明建設(shè)的考核要求，緊扣河長(zhǎng)制主要任務(wù)，嚴(yán)格設(shè)定“用水總量控制”“重要水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)率”“地表水水質(zhì)優(yōu)良比例”“基本消除劣Ⅴ類(lèi)水體”等主要控制指標(biāo)，嚴(yán)守水資源、水環(huán)境、水生態(tài)紅線，并要求全面完成規(guī)劃內(nèi)的中小河流治理任務(wù)，有效遏制亂占亂建、亂圍亂堵、亂采亂挖、亂倒亂排等現(xiàn)象，強(qiáng)化水域岸線管理和執(zhí)法監(jiān)管，實(shí)行最嚴(yán)格的河湖管理保護(hù)措施，引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與河湖資源紅線管控相適應(yīng)。
堅(jiān)持因地制宜，實(shí)施分類(lèi)管控
廣東省內(nèi)區(qū)域發(fā)展差異性較大，珠三角地區(qū)和粵東西北山區(qū)在自然稟賦條件和經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度方面存在明顯差異，對(duì)水資源保障需求和河湖管護(hù)要求也各有側(cè)重。廣東在近幾年開(kāi)展的河長(zhǎng)制試點(diǎn)工作中已經(jīng)意識(shí)到這一點(diǎn)，并分別在廣州、深圳、佛山等珠三角地區(qū)探索試行了以水污染防治、水環(huán)境治理為主的河長(zhǎng)制；在梅州、河源、清遠(yuǎn)等粵東西北山區(qū)探索試行了以中小河流治理與長(zhǎng)效管護(hù)、水資源管理、水域岸線管理保護(hù)為主的河長(zhǎng)制。從試點(diǎn)效果來(lái)看，不僅有效地改善了各地的水生態(tài)環(huán)境，而且極大地提升了區(qū)域水安全保障能力。
在此基礎(chǔ)上，廣東結(jié)合當(dāng)前兩個(gè)地區(qū)的發(fā)展定位和實(shí)際需求，進(jìn)一步明確了今后珠三角地區(qū)和粵東西北地區(qū)河長(zhǎng)制的推行模式，分別為：以水環(huán)境治理為主的“構(gòu)建綠色生態(tài)水網(wǎng)”和以水災(zāi)害防治為主的“打造平安生態(tài)水系”兩種模式，對(duì)兩個(gè)地區(qū)實(shí)施差別化、有針對(duì)性、可操作的分類(lèi)管控。其中，珠三角地區(qū)9市注重生態(tài)優(yōu)先，結(jié)合全國(guó)水生態(tài)文明城市試點(diǎn)、海綿城市試點(diǎn)建設(shè)，打造水生態(tài)文明城市群，構(gòu)建綠色生態(tài)水網(wǎng)；粵東西北地區(qū)12市注重保障水安全，以中小河流系統(tǒng)治理、長(zhǎng)效綜合管護(hù)為依托，結(jié)合美麗城鎮(zhèn)和新農(nóng)村建設(shè)，打造平安生態(tài)水系。通過(guò)因地制宜分類(lèi)推進(jìn)，促進(jìn)兩個(gè)地區(qū)形成相對(duì)平衡的發(fā)展結(jié)構(gòu)。
堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，實(shí)現(xiàn)效益管控
對(duì)照目標(biāo)設(shè)定的預(yù)期效益，查找現(xiàn)時(shí)存在的主要問(wèn)題，并力求通過(guò)管控措施的落地生根，實(shí)現(xiàn)預(yù)期效益最大化。廣東正是如此。圍繞中央明確的保護(hù)水資源等六項(xiàng)任務(wù)，廣東進(jìn)一步細(xì)化實(shí)化落實(shí)措施：在保護(hù)水資源方面，以強(qiáng)化“三條紅線”剛性約束為抓手，進(jìn)一步落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理制度。堅(jiān)持節(jié)水優(yōu)先，強(qiáng)化節(jié)水就是減排、節(jié)水就是防污、節(jié)水就是降耗、節(jié)水才能確保優(yōu)化發(fā)展以及“資源有價(jià)、污染付費(fèi)”的觀念，全面推進(jìn)節(jié)水型社會(huì)建設(shè)。進(jìn)一步優(yōu)化水資源配置和調(diào)度，加快開(kāi)發(fā)利用雨水、再生水等非常規(guī)水源。在防治水污染方面，在落實(shí)省水污染防治行動(dòng)計(jì)劃實(shí)施方案的基礎(chǔ)上，突出強(qiáng)調(diào)上下游、支流連片區(qū)域水污染聯(lián)防聯(lián)治。同時(shí)，加強(qiáng)河湖跨界斷面、主要交匯處和重點(diǎn)水域的水量水質(zhì)監(jiān)測(cè)。在改善水環(huán)境方面，重點(diǎn)強(qiáng)化分類(lèi)管理，明確提出要加快推進(jìn)重點(diǎn)流域水環(huán)境整治和珠三角河涌河網(wǎng)污染連片治理工作，持續(xù)推進(jìn)黑臭水體整治。在修復(fù)水生態(tài)方面，通過(guò)劃定生態(tài)保護(hù)紅線，強(qiáng)化保護(hù)河湖、濕地等水源涵養(yǎng)空間。通過(guò)實(shí)施水系連通工程，保障河道生態(tài)基流。結(jié)合全國(guó)水生態(tài)文明城市試點(diǎn)建設(shè)，構(gòu)建河湖評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。在管理保護(hù)水域岸線方面，加快編制河道水域岸線管理利用規(guī)劃；開(kāi)展主要江河河道地形測(cè)量和險(xiǎn)工險(xiǎn)段監(jiān)測(cè)；依法嚴(yán)格劃定年度河砂禁采區(qū)和可采區(qū)，規(guī)定禁采期。在強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)管方面，計(jì)劃適時(shí)修訂省河道管理、采砂管理等地方法規(guī)。加強(qiáng)行政執(zhí)法和刑事司法銜接，強(qiáng)化部門(mén)間的聯(lián)合監(jiān)測(cè)、聯(lián)合執(zhí)法、應(yīng)急聯(lián)動(dòng)和信息共享。與此同時(shí)，針對(duì)廣東臺(tái)風(fēng)和洪澇災(zāi)害頻發(fā)的實(shí)際，增加“保障水安全”任務(wù)，強(qiáng)調(diào)要在完善主要江河防洪體系的同時(shí)，加快“山邊、水邊、海邊”防洪薄弱環(huán)節(jié)建設(shè)，重點(diǎn)推進(jìn)中小河流治理等水利短板建設(shè)。力求通過(guò)不折不扣落實(shí)上述措施，引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展布局與生態(tài)文明建設(shè)要求相一致。
加強(qiáng)監(jiān)督考核，明確責(zé)任管控
廣東重視強(qiáng)化以黨政領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)制為核心的組織管理體系建設(shè)，在中央要求設(shè)立四級(jí)河長(zhǎng)基礎(chǔ)上，明確要建立省、市、縣、鎮(zhèn)、村五級(jí)河長(zhǎng)體系，將河長(zhǎng)體系延伸至村（居）一級(jí)，實(shí)現(xiàn)江河湖庫(kù)全覆蓋，力求解決河湖管護(hù)“最后一公里”問(wèn)題。其中，省級(jí)總河長(zhǎng)由省政府主要負(fù)責(zé)同志擔(dān)任；副總河長(zhǎng)由省委專職副書(shū)記和省委常委、常務(wù)副省長(zhǎng)擔(dān)任；境內(nèi)東江、西江、北江、韓江及鑒江五大河流（流域）分別由省委或省政府負(fù)責(zé)同志擔(dān)任省級(jí)河長(zhǎng)。各市、縣、鎮(zhèn)總河長(zhǎng)，由同級(jí)黨委或政府主要負(fù)責(zé)同志擔(dān)任，或?qū)嵭须p總河長(zhǎng)制。目前，全省21個(gè)地級(jí)以上市中，已有19個(gè)市實(shí)行了雙總河長(zhǎng)制。
同時(shí)，結(jié)合專項(xiàng)考核強(qiáng)化生態(tài)空間管控要求，從嚴(yán)從實(shí)壓緊責(zé)任。明確建立河長(zhǎng)制考核體系和激勵(lì)問(wèn)責(zé)機(jī)制，實(shí)行差異化績(jī)效評(píng)價(jià)考核。將河長(zhǎng)制落實(shí)情況納入廣東省最嚴(yán)格水資源管理制度、水污染防治行動(dòng)計(jì)劃實(shí)施情況等考核內(nèi)容，結(jié)合領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)和整改情況進(jìn)行考核評(píng)價(jià)，考核結(jié)果作為地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評(píng)價(jià)的重要依據(jù)，實(shí)行生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制。同時(shí)，探索建立河長(zhǎng)巡查制度，以常態(tài)化監(jiān)督倒逼責(zé)任落實(shí)，切實(shí)提高各級(jí)黨委政府的執(zhí)行力。目前，廣東省委、省政府已將全面推行河長(zhǎng)制工作列為省重點(diǎn)督辦事項(xiàng)，建立了定期跟蹤反饋機(jī)制，并組織水利、環(huán)保、住建、國(guó)土等部門(mén)開(kāi)展實(shí)地督查，全面壓實(shí)各級(jí)責(zé)任，確保河長(zhǎng)制工作落實(shí)到位。
加強(qiáng)宣傳引導(dǎo)，形成管控合力
河湖管理保護(hù)既是政府的職責(zé)，也離不開(kāi)市場(chǎng)監(jiān)管與社會(huì)監(jiān)督，要充分發(fā)揮市場(chǎng)調(diào)節(jié)和公眾參與作用，進(jìn)一步優(yōu)化配置河湖資源，讓政府和市場(chǎng)“兩只手”相輔相成、協(xié)同發(fā)力。
廣東非常重視加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督和宣傳引導(dǎo)，計(jì)劃通過(guò)實(shí)施“互聯(lián)網(wǎng)+河長(zhǎng)制”行動(dòng)，充分整合水利、環(huán)保、住建、國(guó)土等相關(guān)行業(yè)信息資源，開(kāi)發(fā)建設(shè)面向全省五級(jí)河長(zhǎng)制的信息管理平臺(tái)，對(duì)河湖實(shí)施全方位的監(jiān)控管理，并通過(guò)主流媒體和新媒體向社會(huì)公告河長(zhǎng)名單，在河湖顯著位置豎立河長(zhǎng)公示牌，運(yùn)用微信、APP等移動(dòng)互聯(lián)技術(shù)，及時(shí)向社會(huì)公示河長(zhǎng)職責(zé)、河湖概況、管護(hù)目標(biāo)、監(jiān)督電話等信息，引導(dǎo)公眾參與監(jiān)督管理。同時(shí)，加強(qiáng)宣傳引導(dǎo)，廣泛開(kāi)展生態(tài)文明和河湖健康教育，樹(shù)立河湖管理保護(hù)先進(jìn)典型，曝光涉水違法行為，增強(qiáng)社會(huì)各界保護(hù)河湖生態(tài)環(huán)境的憂患意識(shí)、責(zé)任意識(shí)，引導(dǎo)全社會(huì)形成關(guān)心、支持、參與、監(jiān)督河湖管理保護(hù)的良好氛圍。
河湖治理是環(huán)境治理的重中之重。功夫在岸上，但效果不僅僅在水中。通過(guò)對(duì)江河湖庫(kù)進(jìn)行系統(tǒng)治理，不僅能夠統(tǒng)籌解決好超標(biāo)排污、侵占河道、圍墾河湖、非法采砂、破壞航道、水土流失等系列突出問(wèn)題，有效改善生態(tài)環(huán)境、保障水安全，更能通過(guò)整合水利、環(huán)保、發(fā)改、財(cái)政、國(guó)土、住建、交通、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、衛(wèi)生等諸多行業(yè)資源，帶動(dòng)整個(gè)社會(huì)管理水平得到質(zhì)的提升。廣東還將繼續(xù)努力、大步向前，以小切口撬動(dòng)大改革的思路，借全面推行河長(zhǎng)制的平臺(tái)，圍繞既定目標(biāo)任務(wù)，認(rèn)真做好河湖管理保護(hù)這篇文章，不斷完善我省水生態(tài)空間管控體系，嚴(yán)守水環(huán)境質(zhì)量底線和水生態(tài)保護(hù)紅線，扎實(shí)推進(jìn)流域綜合治理，加快補(bǔ)齊生態(tài)短板，促進(jìn)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，為實(shí)現(xiàn)走在前列的目標(biāo)提供動(dòng)力，為廣東綠色發(fā)展再創(chuàng)新優(yōu)勢(shì)，力求讓河暢、水清、堤固、岸綠、景美的愿景早日成為現(xiàn)實(shí)。
來(lái)源：中國(guó)水利網(wǎng)站 2017年6月23日
