□本報記者 唐瑾 李坤 孟夢 張佳麗 通訊員 秦雙
4月10日，位于湖北省宜昌市黃柏河?xùn)|干支上游的4家磷礦企業(yè)，分別收到了宜昌市黃柏河流域水資源保護綜合執(zhí)法局下達的《責(zé)令改正違法行為決定書》,被責(zé)令立即停止超標排放水污染物的行為，并被要求加強整改，確保在半個月之內(nèi)實現(xiàn)達標排放。
次日，其中的一家企業(yè)——宏亮礦業(yè)公司即向該局提交了整改方案。
4月14日，當記者來到宏亮礦業(yè)公司的采礦現(xiàn)場時，該企業(yè)正在一家環(huán)�？萍脊炯夹g(shù)人員的指導(dǎo)下,加快安裝和建設(shè)污水處理設(shè)施。
據(jù)最新了解，目前這幾家企業(yè)均按期完成整改，實現(xiàn)了達標排放。
對涉水企業(yè)的排污行為進行監(jiān)管和執(zhí)法，一般來說，這是屬于環(huán)保部門職責(zé)范圍，而在宜昌，這不僅由水利部門來管，而且有很強的約束力。
2015年6月，宜昌市設(shè)立市黃柏河流域水資源保護綜合執(zhí)法局，與市水利水電局一個機構(gòu)、兩塊牌子，依法履行黃柏河流域水資源保護方面的行政執(zhí)法職責(zé)，也就是說，凡是水資源保護的行政執(zhí)法都由水利部門一家來實施。
從機構(gòu)的設(shè)置、職責(zé)的明確，再到執(zhí)法的約束力，宜昌市在水資源保護上走過了怎樣的歷程，又有哪些亮點？近日記者對此進行了采訪。
執(zhí)法標準不一，
給“大水缸”帶來重大風(fēng)險
作為“世界水電之都”，宜昌因長江、三峽、葛洲壩等江河及水利樞紐工程而聞名，但對于宜昌本地人來說，黃柏河才是地道的“母親河”。
發(fā)源于宜昌市夷陵區(qū)黑良山的黃柏河是長江的一級支流，承擔(dān)著宜昌市近200萬人口生產(chǎn)生活供水和百萬畝農(nóng)田的灌溉任務(wù)。供水區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟總量占宜昌全市的近80%。
2013年5月，黃柏河上游天福廟、玄廟觀兩座水庫相繼發(fā)生大面積水華，直接威脅宜昌市供水安全，同時給脆弱的水源地保護敲響警鐘。
上世紀60年代以來，黃柏河一直水質(zhì)良好，為何會發(fā)生大面積水華？宜昌市派出8個小組對黃柏河干流以及14條主要支流進行拉網(wǎng)式排查，最終得出結(jié)論：磷礦開采是影響水體變化的主要原因。
宜昌不僅水能資源豐富，還有著“磷都”的美譽，豐富的磷礦資源是宜昌千億元化工產(chǎn)業(yè)的基石，也是當?shù)氐闹еa(chǎn)業(yè)和群眾脫貧致富的重要依托，僅2016年其產(chǎn)值就占全市工業(yè)產(chǎn)值的30.6%。
宜昌市磷礦資源主要分布于黃柏河流域，尤其是黃柏河?xùn)|支流域。截至2012年年底，流域內(nèi)累計查明磷礦資源儲量超過30億噸。
宜昌開發(fā)磷礦由來已久，如今為何對水質(zhì)造成重大影響？
宜昌市政協(xié)原主席李亞隆認為：隨著流域內(nèi)磷礦資源開發(fā)及生產(chǎn)活動日趨活躍，開發(fā)的規(guī)模及方式也發(fā)生了新的變化：一是開采方式由“平”轉(zhuǎn)“深”。深井開采成為新建礦井的普遍方式，大量地下水的抽取對河流污染巨大。二是開采規(guī)模由“小”轉(zhuǎn)“大”。單礦百萬噸甚至幾百萬噸加重了污染的集中度，削弱了河流的自凈能力。三是礦尾距離由“遠”變“近”。特別是特大型單礦分布在水庫的尾水部位，污染風(fēng)險提升。
宜昌市對水資源的保護一貫重視，尤其是黃柏河這個“大水缸”。但水資源保護卻涉及水利、環(huán)保、農(nóng)業(yè)（漁業(yè)）、交通（海事）等部門。這種體制帶來的明顯后果，就是各部門水質(zhì)保護的標準“打架”。
據(jù)了解，目前黃柏河流域保護區(qū)內(nèi)大部分企業(yè)污水排放遵循《污水綜合排放標準》一級標準，該標準水體水質(zhì)遠劣于《地表水環(huán)境標準》Ⅲ類水質(zhì)。
“工廠排放全是達標的，礦山排放也是達標的，但水利部門認為水是被污染的。原因就在于對同一條河流，水利部門的標準是水源地保護標準，其他部門的標準是排放標準。即便是達標排放，仍然對水源地保護有很大的影響�！� 李亞隆一針見血地指出了水源地保護乏力的重要原因。
體制問題對水資源保護的弊端顯而易見。多頭執(zhí)法、多層執(zhí)法，導(dǎo)致執(zhí)法過程中權(quán)能交叉、職責(zé)不清，部門之間、上下級之間相互推諉的現(xiàn)象時有發(fā)生；執(zhí)法能力分散，監(jiān)管力量不足，也容易導(dǎo)致執(zhí)法不作為及監(jiān)管不力。
開發(fā)磷礦資源是發(fā)展經(jīng)濟保障民生的需要，保護黃柏河水質(zhì)也是發(fā)展經(jīng)濟保障民生的需要，對于宜昌來說，這似乎只能是單選題。地處長江沿岸的宜昌能不能另辟水源？經(jīng)分析論證，這種選擇并不可取。
從目前看，由于長江上游水資源開發(fā)利用，水質(zhì)風(fēng)險不可控；沮漳河水質(zhì)長年劣Ⅴ類；清江鐵礦、煤礦排放量日趨增多。還有，除沿江地區(qū)外，近100萬人的生產(chǎn)生活不具備其他引水條件，黃柏河流域是宜昌市的唯一供水水源。
鑒于此，宜昌市選擇了對黃柏河水資源實行更加嚴格的保護：工業(yè)企業(yè)排放標準按照水源地水質(zhì)保護要求來執(zhí)行，并且涉水執(zhí)法由多部門改為由水利部門一家相對集中執(zhí)法。
集中執(zhí)法，對水資源實行最嚴格的保護
“水資源保護由水利局管，水污染防治由環(huán)保局管，農(nóng)業(yè)面源污染防治由農(nóng)業(yè)局管，船舶污染防治由港航局管；市縣兩級各部門都有相應(yīng)的執(zhí)法隊伍……黃柏河污染了，到底應(yīng)該歸誰管？”這是黃柏河流域綜合執(zhí)法局專職副局長、綜合執(zhí)法支隊支隊長洪鈞多年的困惑。
如今，黃柏河水資源保護的責(zé)任落在了水利一家頭上。
2015年6月底，宜昌市編委印發(fā)了《宜昌市黃柏河流域水資源保護綜合執(zhí)法局主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機構(gòu)和人員編制的規(guī)定》，成立宜昌市黃柏河流域水資源保護綜合執(zhí)法局，并設(shè)立市黃柏河流域水資源保護綜合執(zhí)法支隊，工作經(jīng)費全額納入財政預(yù)算，配備了基本的執(zhí)法裝備。至此，黃柏河流域水資源保護綜合執(zhí)法改革取得了實質(zhì)性進展。2015年9月，黃柏河流域水資源保護綜合執(zhí)法局正式組建。
記者從宜昌市編委的一份文件中看到：黃柏河流域水資源保護綜合執(zhí)法局主要職責(zé)有三項：一是負責(zé)擬訂黃柏河流域飲用水水源保護區(qū)內(nèi)水資源保護、水資源管理綜合執(zhí)法、水環(huán)境綜合整治等規(guī)范性文件和發(fā)展規(guī)劃，并組織實施。二是負責(zé)黃柏河流域水資源保護的綜合執(zhí)法。三是負責(zé)對黃柏河流域飲用水水源保護區(qū)內(nèi)水資源保護和管理、水污染防治等進行巡查和處理。
宜昌市還呈報省政府，取得了在黃柏河流域開展相對集中水資源保護行政執(zhí)法授權(quán)。湖北省政府批復(fù)的文件中明確：集中行使行政處罰權(quán)的區(qū)域在黃柏河?xùn)|支流域尚家河水庫大壩以上干支流兩側(cè)第一道山脊線以內(nèi)的區(qū)域。集中行使的行政處罰權(quán)包括法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定由水利部門行使的行政處罰權(quán)，水污染防治法、湖北省水污染防治條例、防止拆船污染環(huán)境管理條例、畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治條例、漁業(yè)法等法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定由環(huán)境保護部門、漁業(yè)主管部門、海事管理機構(gòu)行使的行政處罰權(quán)。
省政府批復(fù)文件中還明確，行政處罰權(quán)相對集中后，宜昌市和相關(guān)縣（市、區(qū)）有關(guān)部門不得再行使已集中由黃柏河流域水資源保護綜合執(zhí)法局行使的行政處罰權(quán)；仍行使的，作出的行政處罰決定一律無效。
此外，宜昌市還明確了黃柏河流域水資源保護綜合執(zhí)法局行政權(quán)力清單，包括96項行政處罰、14項行政強制、6項行政監(jiān)督檢查，詳細列出了權(quán)力名稱、法律法規(guī)依據(jù)以及原權(quán)力部門，以便精準執(zhí)法，對水資源實行最嚴格的保護。
今年1月1日，完成了權(quán)力清單中原由水利水電、環(huán)保、農(nóng)業(yè)（漁業(yè)）、交通運輸（海事）等主管部門行使的行政處罰權(quán)一次性劃轉(zhuǎn)，集中由黃柏河流域水資源保護綜合執(zhí)法局行使。從此，黃柏河流域水源地保護結(jié)束了分部門管理與屬地管理并存的分散執(zhí)法歷史，進入了“一站式”管理的全新時代。
有專家認為，宜昌市從民生福祉和綠色發(fā)展的角度出發(fā)，在水資源保護上，以問題為導(dǎo)向，將過去多部門進行的水資源保護執(zhí)法調(diào)整為綜合執(zhí)法和相對集中執(zhí)法，突破了現(xiàn)行法律和體制的制約，難能可貴。
體制機制創(chuàng)新，提升行政執(zhí)法效能
“宜昌市賦予了黃柏河流域水資源保護綜合執(zhí)法局涉水行政執(zhí)法權(quán)力，同時也賦予了執(zhí)法的約束力�！庇兄瞬兴娋志珠L、宜昌市黃柏河流域水資源保護綜合執(zhí)法局局長雙重身份的靳鵬看來，“除法律、法規(guī)、規(guī)定規(guī)章明確的處罰外，綜合執(zhí)法局還擁有兩把‘權(quán)力之斧’：即磷礦開采審批的前置審核權(quán)和磷礦開采指標調(diào)配權(quán)�！�
為保護黃柏河水質(zhì)，宜昌市設(shè)置磷礦項目審核和磷礦開采總量調(diào)控“兩道防線”，都與東支流域水質(zhì)掛鉤，如若企業(yè)不符合排放要求，執(zhí)法局可一票否決其開采審批；如若企業(yè)所在支流水質(zhì)達不到目標要求，執(zhí)法局可提請市政府核減該流域磷礦開采的年度計劃。
綜合執(zhí)法對黃柏河流域違規(guī)排污行為產(chǎn)生了震懾，執(zhí)法效果正在逐步顯現(xiàn)。
2016年7月7日，執(zhí)法人員在巡查中發(fā)現(xiàn)，湖北某公司走馬嶺磷礦未經(jīng)許可，擅自在黃柏河干流河道內(nèi)建設(shè)橋梁、堡坎。黃柏河水資源保護綜合執(zhí)法局責(zé)令該公司于8月15日前清除違法建筑，并對其處以兩萬元罰款。該公司在接到依法催告后，不到10日便自動拆除了違法建筑。
在環(huán)保力度與企業(yè)發(fā)展休戚相關(guān)的震懾力下，企業(yè)也逐漸把環(huán)境保護與安全生產(chǎn)并列為發(fā)展底線，保護水資源意識日漸增強。
在湖北三寧礦業(yè)有限公司選礦廠，記者看到，投資近千萬元的污水處理工程正在緊張建設(shè)中。礦長李勇說，以前的污水處理設(shè)備已經(jīng)跟不上現(xiàn)在的污水處理需求。公司主動加大投入，提升污水處理能力和工藝水平。李勇表示，他們還自加壓力，爭取將出廠污水排放指標提升至地表水Ⅱ類標準。
綜合執(zhí)法改革后，宜昌市水資源保護執(zhí)法發(fā)生了明顯變化。一是執(zhí)法“無縫隙”。完成了流域內(nèi)磷礦企業(yè)涉水事項普查，掌握了企業(yè)的基本情況以及涉水事項詳細信息，并一一登記在冊。對流域內(nèi)65家磷礦企業(yè)的礦洞、礦井廢水排污口和生活污水排污口進行詳細核查和坐標定位，為精準監(jiān)管奠定了基礎(chǔ)。綜合執(zhí)法局還在夷陵區(qū)和遠安縣設(shè)立了兩個基層執(zhí)法點，每個執(zhí)法點安排5人長年駐守，做到“守在河邊，抵近執(zhí)法”。
二是水資源保護實現(xiàn)了從過去的聯(lián)合執(zhí)法、突擊執(zhí)法到常態(tài)執(zhí)法的轉(zhuǎn)變。水利部門在黃柏河?xùn)|支流域設(shè)置了26個水質(zhì)監(jiān)測斷面，每10天監(jiān)測一次，每周開展全流域巡查1~2次，發(fā)現(xiàn)問題及時處置。改革以來，黃柏河流域水資源保護綜合執(zhí)法局否決了3個磷礦的申報項目，對20余家單位和個人涉嫌違規(guī)排污、阻礙行洪的行為下達各類執(zhí)法文書101份。拆除了天福廟水庫神龍河汊的違規(guī)建筑物，制止了西北口水庫庫區(qū)一處養(yǎng)豬場的建設(shè)……
如今，隨著黃柏河流域綜合執(zhí)法工作的穩(wěn)步推進，河道排放標準更加嚴格，河道水質(zhì)也正在發(fā)生著積極變化。流域干支流河道水質(zhì)達到Ⅲ類及以上的占比已達96.91%，較改革前提高了8.34個百分點，流域水質(zhì)持續(xù)穩(wěn)定向好，惡化趨勢得到遏制。
在流域綜合執(zhí)法已取得初步成效的同時，黃柏河流域水資源保護綜合執(zhí)法局科學(xué)、規(guī)范執(zhí)法的基礎(chǔ)工作也取得了重要進展。據(jù)了解，《宜昌市黃柏河流域保護管理條例》已被列入宜昌市人大今年的立法計劃，有望在年內(nèi)審議出臺。建立科學(xué)的技術(shù)規(guī)范體系也在同步推進，結(jié)合黃柏河流域水環(huán)境容量，制定更為嚴格的污水排放標準；對黃柏河流域?qū)嵭屑{污總量控制，依法核定滿足水資源保護需要的限制排污總量，作為污染物限制排放的依據(jù)。宜昌市政府副市長劉洪福表示，條例出臺后，將促進黃柏河流域經(jīng)濟社會科學(xué)、有序發(fā)展，確保黃柏河這條“母親河”生態(tài)良好，清水永續(xù)。
來源：中國水利報 2017年7月19日
