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　　編者按：2000年浙江省首創(chuàng)我國(guó)第一例東陽(yáng)—義烏水權(quán)交易。邱志榮先生是當(dāng)時(shí)親歷者和參與者，之后他進(jìn)行了思考總結(jié)，2003年寫(xiě)成論文《東陽(yáng)義烏水權(quán)交易的剖析與水市場(chǎng)規(guī)范運(yùn)作之思考》，2015年7月在《中國(guó)鑒湖》·第二輯（中國(guó)文史出版社，2015年版）全文發(fā)表。值此國(guó)家級(jí)水權(quán)交易平臺(tái)——中國(guó)水權(quán)交易所開(kāi)業(yè)運(yùn)行之際，特刊登此文，以供借鑒、參考。

　　摘要：中國(guó)傳統(tǒng)的水資源分配模式水的所有權(quán)屬?lài)?guó)家所有，使用權(quán)的分配一般由中央政府或地方政府確定。這一模式在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代起到了調(diào)給人民生活用水、保障農(nóng)業(yè)灌溉和穩(wěn)定社會(huì)的作用。進(jìn)入20世紀(jì)90年代后期，隨著不同行業(yè)水資源需求量的增加、水污染加劇、浪費(fèi)嚴(yán)重、水資源短缺，以及水資源開(kāi)發(fā)主體的多樣化，原有的單一行政性的水分配模式已適應(yīng)不了日益發(fā)展的商品經(jīng)濟(jì)社會(huì)需要。隨著資源水利概念的提出，為合理配置水資源，采用經(jīng)濟(jì)手段作為行政指令分水調(diào)水的一種補(bǔ)充，水權(quán)交易便應(yīng)運(yùn)而生。

　　本文以浙江東陽(yáng)、義烏發(fā)生的全國(guó)首例水權(quán)交易及引發(fā)的一系例事件為研究對(duì)象,較全面回顧分析了過(guò)程情況，明確指出東陽(yáng)、義烏水權(quán)交易是順應(yīng)時(shí)勢(shì)的創(chuàng)新之舉，但又不是一次較規(guī)范的水權(quán)轉(zhuǎn)讓。還指出對(duì)東陽(yáng)、義烏水權(quán)交易一般人們都認(rèn)為是一次水權(quán)交易，但其實(shí)引發(fā)了另一處跨流域的嵊州、東陽(yáng)梓溪引水之爭(zhēng)，而后者更具有現(xiàn)實(shí)意義。同時(shí)闡述了通過(guò)討論和各級(jí)政府的重視、主管部門(mén)的積極引導(dǎo)，水權(quán)轉(zhuǎn)讓逐漸走向規(guī)范和有序，既進(jìn)行了有效實(shí)踐，也為研究理論、制定法規(guī)和規(guī)范提供了借鑒。文中既對(duì)其水權(quán)交易的積極意義進(jìn)行了充分肯定，也對(duì)實(shí)踐過(guò)程中的不足從主客觀諸方面進(jìn)行了分析。本文還從我國(guó)水資源的背景狀況和存在問(wèn)題入手，結(jié)合這次水權(quán)交易提出了一些帶普遍性和有借鑒意義的觀點(diǎn)。并結(jié)合對(duì)水權(quán)涉及理論領(lǐng)域的探索，提出了實(shí)踐中水權(quán)交易應(yīng)遵循的依法、科學(xué)、合理的基本原則。

　　關(guān)鍵詞：水資源 水權(quán)交易 原則

　　引言

　　2000年11月24日，浙江中部的東陽(yáng)、義烏兩市進(jìn)行了我國(guó)首例水權(quán)交易，進(jìn)而引起了全國(guó)范圍內(nèi)的水權(quán)實(shí)踐和理論探索的大討論。這次水權(quán)交易出現(xiàn)在世紀(jì)之交和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的東陽(yáng)、義烏決非偶然之事。其中表明要解決我國(guó)的水資源短缺問(wèn)題，完全依靠傳統(tǒng)的水分配模式已難以適應(yīng)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)對(duì)水的配置方式必將在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)又水資源余缺不一的地區(qū)對(duì)傳統(tǒng)模式進(jìn)行變革。

　　然由于水法律規(guī)范制訂的滯后，以及客觀條件的限制，和主觀上的利益驅(qū)動(dòng)，使得東陽(yáng)、義烏的水權(quán)交易既有其首創(chuàng)精神，符合時(shí)代的潮流，對(duì)我國(guó)水權(quán)制度的改革和水市場(chǎng)的形成有著開(kāi)創(chuàng)、借鑒和促進(jìn)的作用，又作為新事物，難免存在不完備之處，尤其是在處置因此而涉及的從另一流域梓溪引水到橫錦水庫(kù)的方案和做法上，存在不足和不規(guī)范的問(wèn)題。

　　“水德含和，變通在我。②”本文通過(guò)對(duì)東陽(yáng)、義烏水權(quán)交易事件的回顧、分析和評(píng)價(jià)，提出了今后水權(quán)交易應(yīng)制定的規(guī)范和遵循的原則，在實(shí)踐的基礎(chǔ)上對(duì)一些理論問(wèn)題也進(jìn)行了探索。希望對(duì)當(dāng)今的實(shí)踐者和理論研究者提供借鑒和參考依據(jù)。

一、事件經(jīng)過(guò)

　　浙江省東陽(yáng)、義烏水權(quán)交易產(chǎn)生于水資源供求余缺不一的相鄰兩個(gè)行政區(qū)域內(nèi)，這兩個(gè)市（縣）也是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)。這次水權(quán)交易，在我國(guó)水利史上為首創(chuàng)之舉；在我國(guó)當(dāng)今日益發(fā)展的商品經(jīng)濟(jì)社會(huì)中也是令世人矚目的大事�；仡櫩偨Y(jié)這一事件的過(guò)程情況，對(duì)分析研究我國(guó)水資源狀況，水權(quán)交易的萌發(fā)與發(fā)展，作為政府應(yīng)如何評(píng)價(jià)、引導(dǎo)和規(guī)范，既是一個(gè)必不可少的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，也有著十分重要的意義。

　�。ㄒ唬┚壠饍墒兴�資源余缺不一

　　1、東陽(yáng)、義烏水資源狀況

　　以“建筑之鄉(xiāng)”聞名全國(guó)的東陽(yáng)市，20世紀(jì)末以來(lái)經(jīng)濟(jì)呈現(xiàn)了持續(xù)高速發(fā)展的態(tài)勢(shì)。該市總面積為1739平方公里，人口78.6萬(wàn)。境內(nèi)最大河流——錢(qián)塘江的三大源流之一的金華江流入境內(nèi)。金華江又名婺江，河長(zhǎng)195公里，流域面積6782平方公里。主源為東陽(yáng)北江，發(fā)源于磐安縣山環(huán)鄉(xiāng)龍烏尖，西北流經(jīng)史姆（今雙溪），而后流入橫錦水庫(kù)，又西流經(jīng)義烏，至江灣與東陽(yáng)南江匯合后稱(chēng)東陽(yáng)江；東陽(yáng)江全長(zhǎng)57公里，多年平均徑流量達(dá)8.74億立方米。又西南流經(jīng)佛堂，至金華市區(qū)，與武義江匯合后稱(chēng)金華江，西北流至蘭溪市后匯入衢江。在東陽(yáng)境內(nèi)除東陽(yáng)江外，還有南江及其它溪流，該市水資源總量16.08億立方米。1999年，東陽(yáng)市農(nóng)業(yè)用水1.8億立方米，工業(yè)供水0.35億立方米，城鎮(zhèn)供水0.22億立方米，水力發(fā)電用水4.52億立方米。該市具有相對(duì)水資源較豐沛，水質(zhì)較好的特點(diǎn)。

　　為節(jié)約水資源，提高灌溉效益，1998年?yáng)|陽(yáng)市著手對(duì)境內(nèi)兩個(gè)較大灌區(qū)橫錦水庫(kù)灌區(qū)和魏山灌區(qū)進(jìn)行配套建設(shè)。其中橫錦水庫(kù)灌區(qū)是全市最大的一個(gè)灌區(qū)，始建于1958年，1964年建成，1984年完成按可能最大暴雨P(guān)MP洪水標(biāo)準(zhǔn)保壩施工任務(wù)。但由于溢洪道進(jìn)口控制設(shè)施一直未安裝，1.732億立方米的設(shè)計(jì)正常庫(kù)容只能蓄1.427億立方米。限于當(dāng)時(shí)條件，水庫(kù)的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)低，質(zhì)量不高，經(jīng)過(guò)30多年運(yùn)行，渠道滲漏嚴(yán)重，干渠水利用系數(shù)僅0.5左右，加之田間渠系不配套，普遍采用大水漫灌和串灌，造成整個(gè)灌區(qū)上游淹、中游阻、下游旱的水旱災(zāi)害頻發(fā)、水資源浪費(fèi)嚴(yán)重的狀況。實(shí)際灌溉面積也逐年減少，到1998年，設(shè)計(jì)12萬(wàn)畝的灌溉能力實(shí)際只有8萬(wàn)多畝。

　　為綜合改善水環(huán)境，東陽(yáng)市的以上兩個(gè)灌區(qū)設(shè)施配套建設(shè)項(xiàng)目被列入了國(guó)家農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)水利骨干工程。橫錦水庫(kù)灌區(qū)建設(shè)的項(xiàng)目主要內(nèi)容是投入3880多萬(wàn)元，進(jìn)行69公里干渠拓寬和防滲襯砌，10公里干渠延伸建設(shè)，5條支渠改建和43 渠道公里防滲加固，4扇溢洪道口弧形閘門(mén)建設(shè)等內(nèi)容。

　　項(xiàng)目實(shí)施后節(jié)水增效顯著：可通過(guò)提高正常蓄水位，增加供水能力2392萬(wàn)立方米，干渠水利用系數(shù)提高到0.9，渠系水利用系數(shù)提高到0.65，節(jié)約灌溉用水2981萬(wàn)立方米；擴(kuò)大灌溉4.59萬(wàn)畝，恢復(fù)灌溉面積 3.2萬(wàn)畝，改善灌溉面積8.14萬(wàn)畝；節(jié)水灌溉面積7.5萬(wàn)畝，改善排澇面積10.5萬(wàn)畝，下游河道防洪能力提高到20年一遇。總之，通過(guò)開(kāi)發(fā)改造項(xiàng)目實(shí)施，水庫(kù)可以新增城鎮(zhèn)供水能力5300萬(wàn)立方米。水資源利用率在改造建設(shè)中得到了明顯提高。

　　與東陽(yáng)市毗鄰，同飲一江水的義烏市總面積1103平方公里，總?cè)丝?6萬(wàn)，有耕地2.3萬(wàn)公頃。該市人均水資源占有量為1130立方米，但由于地形條件、水污染等原因，雖境內(nèi)小（2）型以上的水庫(kù)有上百座，但總蓄水量?jī)H1.5億立方米，呈現(xiàn)了相對(duì)水資源占有量少，受污染嚴(yán)重的特點(diǎn)。尤其是該市近年在由小城市迅猛發(fā)展到中等城市，并正朝著大城市發(fā)展的過(guò)程中，水成了主要的制約因素之一。1997年以前，居住在城里的人們飽嘗了飲水之苦，義烏江污染嚴(yán)重，地下水含有害礦物質(zhì)嚴(yán)重超標(biāo)，當(dāng)?shù)厝速I(mǎi)礦泉水回家飲用、做飯招待客人是習(xí)以為常之事。

　　20世紀(jì)90年代以來(lái)義烏市在做好水文章上作出了許多努力，但仍滿(mǎn)足不了可持續(xù)發(fā)展的需要。雖前幾年引入市場(chǎng)機(jī)制建設(shè)的八都水庫(kù)自1997年以來(lái)已發(fā)揮了效益（該水庫(kù)現(xiàn)年供水量為2300萬(wàn)立方米，已基本達(dá)到設(shè)計(jì)要求），使現(xiàn)有供水能力達(dá)到日9萬(wàn)噸，基本滿(mǎn)足了老城區(qū)的供水要求，但義烏新城區(qū)日新月異的發(fā)展，人口和規(guī)模已超過(guò)老城區(qū)，整個(gè)市區(qū)有常住人口35萬(wàn)；按照發(fā)展目標(biāo)，未來(lái)10年中，該城要建設(shè)成為50萬(wàn)人口以上的大城市，因之，水已日益成為制約這座城市崛起的瓶頸。義烏市尋找新水源的愿望越來(lái)越迫切，飲用優(yōu)質(zhì)水的希求與日俱增。

　　2、實(shí)施水權(quán)交易的提出和主要內(nèi)容

　　在義烏人視野之中，東陽(yáng)具有得天獨(dú)厚的好環(huán)境：與義烏同屬錢(qián)塘江重要支流金華江流域位居上游，是該流域內(nèi)水資源相對(duì)豐富的一個(gè)縣級(jí)市，人均水資源2126立方米（比義烏多88%），境內(nèi)擁有兩座大型水庫(kù)；庫(kù)區(qū)沒(méi)有什么污染而水質(zhì)優(yōu)良。兩市不僅毗鄰，而且市中心相距不過(guò)10多公里，因此如果能引東陽(yáng)水進(jìn)入義烏，同飲上游優(yōu)質(zhì)水，那真是其利無(wú)窮。10年前，就有人提議到東陽(yáng)引水；10年間，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人民生活質(zhì)量要求的提高，喝清純甘甜的東陽(yáng)水的渴望便更為強(qiáng)烈。

　　精明的東陽(yáng)人也意識(shí)到，通過(guò)節(jié)水灌溉工程得到多余的清水不能讓它白白注入東陽(yáng)江流走，要設(shè)法使其為東陽(yáng)創(chuàng)造效益。目前橫錦水庫(kù)已建成供水能力10 立方每秒的水廠，每年向東陽(yáng)城供水約1040萬(wàn)立方米，年農(nóng)業(yè)灌溉用水約5700萬(wàn)立方米。該水庫(kù)在滿(mǎn)足區(qū)域農(nóng)業(yè)灌溉及城市供水水量外，還有1.65億立方米可以利用。除了為全市未來(lái)的發(fā)展用水留有余地，豐余的水資源怎樣讓它發(fā)揮更好的效益？東陽(yáng)、義烏是商品經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，這里的人們具有一種強(qiáng)烈的進(jìn)取精神和創(chuàng)業(yè)意識(shí)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)也日益發(fā)展完善。近年水利部又提出了資源水利的理念，合理利用水資源，優(yōu)化水資源的配置，把水當(dāng)作商品已逐漸進(jìn)入了課題�，F(xiàn)實(shí)的狀況和社會(huì)環(huán)境終于使東陽(yáng)、義烏人共同把目光投向了水權(quán)交易。東陽(yáng)人認(rèn)識(shí)到如果將豐余的1/3水轉(zhuǎn)讓?zhuān)?/3水作為未來(lái)發(fā)展的儲(chǔ)備，這不僅不會(huì)影響全市的灌溉和城鎮(zhèn)供水，還可以用轉(zhuǎn)讓金加快全市水利設(shè)施改造步伐，使全市水利建設(shè)上一個(gè)新臺(tái)階，把節(jié)約用水提高到一個(gè)新水平。一個(gè)要買(mǎi)，一個(gè)愿賣(mài)，水權(quán)交易逐漸變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)。

　　2000年11月24日，是東陽(yáng)、義烏兩市水利史上的一個(gè)值得紀(jì)念的日子，也是浙江水利史上的一個(gè)值得記載的日子：這兩個(gè)市分別由水利部門(mén)達(dá)成的一致意向后進(jìn)行投票表決，在雙方均獲全票通過(guò)之后，在東陽(yáng)舉行了一個(gè)簡(jiǎn)樸而慎重的用水權(quán)轉(zhuǎn)讓協(xié)定簽字儀式。

　　協(xié)議的主要內(nèi)容：一是義烏市一次性出資2億元購(gòu)買(mǎi)東陽(yáng)橫錦水庫(kù)每年4999.9萬(wàn)立方米水的使用權(quán)。二是轉(zhuǎn)讓用水權(quán)后水庫(kù)原所有權(quán)不變，水庫(kù)運(yùn)用工程維護(hù)仍由東陽(yáng)負(fù)責(zé)，義烏按當(dāng)年實(shí)際供水量每立方米0.1元支付綜合管理費(fèi)（包括水資源費(fèi)）。三是從橫錦水庫(kù)到義烏引水管道工程由義烏市規(guī)劃設(shè)計(jì)和投資建設(shè)，其中東陽(yáng)境內(nèi)段引水工程的有關(guān)政策處理和管道工程施工由東陽(yáng)市負(fù)責(zé)，費(fèi)用由義烏承擔(dān)。

　�。ǘ�）梓溪引水引起嵊州方的不滿(mǎn)

　　1、東陽(yáng)關(guān)于梓溪引水的設(shè)想

　　梓溪發(fā)源于東陽(yáng)上村鄉(xiāng)澤山，海拔高程850米。梓溪為曹娥江支流長(zhǎng)樂(lè)江的源頭，位于東陽(yáng)市境內(nèi)，流域集水面積為77平方公里，占曹娥江流域面積的1.3%，主流長(zhǎng)度34公里。流經(jīng)上村、佐村、宅口、巍山等四個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，至巍山鎮(zhèn)尚譽(yù)村入嵊州市。在嵊州市境內(nèi)稱(chēng)西溪（集水面積217.8平方公里），流至長(zhǎng)樂(lè)鎮(zhèn)與南溪會(huì)合后稱(chēng)長(zhǎng)樂(lè)江（集水面積877平方公里）。梓溪流域內(nèi)植被良好，自然調(diào)蓄能力強(qiáng)。該流域地處亞熱帶季風(fēng)氣候區(qū)，氣候溫和，四季分明，雨量充沛。與金華江屬二個(gè)流域。為了充分利用梓溪流域水資源，東陽(yáng)市規(guī)劃在梓溪流域興建廈城水庫(kù)，實(shí)施二級(jí)水電開(kāi)發(fā)，并準(zhǔn)備投資3000萬(wàn)元，開(kāi)挖8公里隧洞，將二級(jí)電站發(fā)電后的尾水引入橫錦水庫(kù)，這樣每年可增加5000多萬(wàn)立方米的蓄水。按東陽(yáng)通過(guò)多家媒體的說(shuō)法，也就是橫錦水庫(kù)每年賣(mài)給義烏市的近5000萬(wàn)立方米的水，只占水庫(kù)蓄水量的八分之一左右，且這部分水并非橫錦水庫(kù)原有的水，而是通過(guò)調(diào)節(jié)引梓溪流域入橫錦水庫(kù)的水。

　　關(guān)于梓溪流域水資源開(kāi)發(fā)的提出在東陽(yáng)已非一日，現(xiàn)有資料表明東陽(yáng)市人民政府于2000年10月23日曾以《關(guān)于梓溪流域水資源開(kāi)發(fā)規(guī)劃的批復(fù)》，致該市水利水電局：“市水利水電勘測(cè)設(shè)計(jì)所編制的梓溪流域水資源開(kāi)發(fā)規(guī)劃報(bào)告，市政府原則同意該規(guī)劃，請(qǐng)協(xié)助開(kāi)發(fā)業(yè)主抓緊組織實(shí)施。”并于是年已開(kāi)始了部份地質(zhì)勘探等基礎(chǔ)工作。

　　東陽(yáng)方不但編制了批復(fù)規(guī)劃，還將準(zhǔn)備在梓溪引水之設(shè)想與水權(quán)交易的報(bào)道聯(lián)系在一起，作為一個(gè)組合事件，同時(shí)在全國(guó)多家新聞媒體進(jìn)行宣傳，似乎此引水方案已經(jīng)確定，工程將要實(shí)施。

　　2、毗鄰嵊州方的反響

　　嵊州市位于東陽(yáng)市北緣，嵊州對(duì)毗鄰地東陽(yáng)、義烏的水權(quán)交易首先是帶著關(guān)注的態(tài)度來(lái)對(duì)待的。然這一水權(quán)交易給嵊州人不僅是啟示，很快從媒體上得知東陽(yáng)將從梓溪引5000萬(wàn)方水到橫錦水庫(kù)，買(mǎi)橫錦水即是買(mǎi)梓溪水。于是隨之而產(chǎn)生了疑慮，義烏買(mǎi)東陽(yáng)橫錦水需付款，要訂協(xié)定，而流經(jīng)嵊州境內(nèi)曹娥江支流長(zhǎng)樂(lè)江上的梓溪水將大部被引入東陽(yáng)屬另一流域的橫錦水庫(kù)之中，照此，東陽(yáng)有水權(quán)，嵊州是否也有水權(quán)？嵊州方的權(quán)益有否受到了損害？引梓溪水應(yīng)經(jīng)過(guò)那些程序和手續(xù)？針對(duì)東陽(yáng)方在全國(guó)媒體接二連三的報(bào)道，似乎引水既成事實(shí)，將要實(shí)施，嵊州方意識(shí)到自身利益受到侵害，終于再難沉默，于是2001年4月1日《紹興日?qǐng)?bào)》上發(fā)表了記者壽為國(guó)的報(bào)道《東陽(yáng)“賣(mài)水”賣(mài)的是誰(shuí)的水》，其中指出“具體分析‘東陽(yáng)——義烏’水權(quán)轉(zhuǎn)讓事件，不難發(fā)現(xiàn)，東陽(yáng)名為賣(mài)橫錦水庫(kù)水資源實(shí)際上賣(mài)的是梓溪水資源�！庇謺r(shí)嵊州市水電局負(fù)責(zé)人指出：“一旦東陽(yáng)實(shí)施梓溪引水工程后。原來(lái)每年流入長(zhǎng)樂(lè)江的數(shù)千萬(wàn)立方米水資源將被引作他用，長(zhǎng)樂(lè)江來(lái)水將大大減少，甚至有可能形成局部斷流，從而對(duì)南山水庫(kù)灌區(qū)10萬(wàn)畝農(nóng)田灌溉，對(duì)嵊州城市供水造成影響，同時(shí)也使一些國(guó)家已投入大量資金建設(shè)的水利工程難以發(fā)揮效益�！�

　　與此同時(shí)嵊州市又正式行文向浙江省水利廳上報(bào)了《關(guān)于東陽(yáng)市計(jì)劃興建梓溪跨流域引水工程將對(duì)我市帶來(lái)嚴(yán)重影響的反映》的專(zhuān)題文件，指出了：“此舉將嚴(yán)重影響我市水資源的供求平衡；將嚴(yán)重影響我市已建和在建水利工程效益的發(fā)揮；將嚴(yán)重影響我市曹娥江流域生態(tài)平衡”等問(wèn)題。

　　3、引發(fā)了關(guān)于水權(quán)實(shí)踐和理論的討論

　　2001年2月10日《中國(guó)水利報(bào)》頭版頭條報(bào)道了《東陽(yáng)把5000萬(wàn)方水權(quán)賣(mài)給義烏》后，《中國(guó)水利報(bào)》同時(shí)刊發(fā)了評(píng)論《中國(guó)水權(quán)實(shí)踐的起點(diǎn)》，其中給予高度評(píng)價(jià)，指出：“東陽(yáng)——義烏”水權(quán)轉(zhuǎn)讓經(jīng)驗(yàn)告訴我們，在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，水權(quán)理論對(duì)水權(quán)實(shí)踐具有不可替代的重大指導(dǎo)作用，水權(quán)實(shí)踐迫切需要水權(quán)理論的指導(dǎo)。同時(shí)我們也要看重群眾的首創(chuàng)精神，深入實(shí)際認(rèn)真搞好調(diào)查研究，認(rèn)真總結(jié)和學(xué)習(xí)充滿(mǎn)活力的新鮮經(jīng)驗(yàn)，在實(shí)踐中不斷檢驗(yàn)理論和發(fā)展理論。

　　《中國(guó)水利報(bào)》還認(rèn)為：東陽(yáng)、義烏水權(quán)轉(zhuǎn)讓的成功實(shí)踐對(duì)于我國(guó)的水資源管理具有重要的現(xiàn)實(shí)意義和深遠(yuǎn)的歷史意義。兩市水權(quán)轉(zhuǎn)讓的經(jīng)驗(yàn)將對(duì)全國(guó)的水權(quán)轉(zhuǎn)讓起到積極的示范作用�？梢灶A(yù)見(jiàn)，在今后的幾年中，水權(quán)轉(zhuǎn)讓的實(shí)踐會(huì)在全國(guó)許多地區(qū)不斷進(jìn)行，特別是在跨流域調(diào)水、跨地區(qū)引水以及節(jié)水工程的建設(shè)方面，水權(quán)轉(zhuǎn)讓手段將會(huì)得到越來(lái)越廣泛的應(yīng)用。

　　在對(duì)東陽(yáng)、義烏水權(quán)交易充分肯定的同時(shí)，《中國(guó)水利報(bào)》還提出了一些相關(guān)的問(wèn)題：東陽(yáng)、義烏水權(quán)轉(zhuǎn)讓還將促使我們思考一些更深層次的水資源管理問(wèn)題。首先，我國(guó)的《水法》及相關(guān)的法規(guī)政策，很少涉及水權(quán)的內(nèi)容，更沒(méi)有論及水權(quán)轉(zhuǎn)讓的內(nèi)容，因此，盡快建立和完善相應(yīng)的法律、法規(guī)是完全必要的。其次，水權(quán)的轉(zhuǎn)讓?xiě)?yīng)該有良好的基礎(chǔ)條件，要有高質(zhì)量的水資源規(guī)劃，水權(quán)轉(zhuǎn)讓要在水資源的有效量非常清晰的情況下才能很好地進(jìn)行；水權(quán)轉(zhuǎn)讓前還要論證對(duì)周邊地區(qū)、其它用水戶(hù)及環(huán)境等方面的影響；水權(quán)要得到合理的分配和確認(rèn)；要有良好的水權(quán)轉(zhuǎn)讓?zhuān)ń灰祝┲贫取＿@些都是擺在我們廣大水利工作者面前艱巨而迫切的任務(wù)。

　　不久，水利部部長(zhǎng)汪恕誠(chéng)發(fā)表了講話：“水權(quán)的應(yīng)用，可以有效地提高水資源的優(yōu)化配置，有利于提高用水效率。”他認(rèn)為，浙江的這次水權(quán)交易是我國(guó)水資源改革的重要嘗試。這種水權(quán)交易在南水北調(diào)后，將會(huì)經(jīng)常碰到，所以這次的水權(quán)協(xié)議對(duì)正在進(jìn)行的《南水北調(diào)工程總體規(guī)劃》前期工作有著重要意義。

　　浙江省水利廳廳長(zhǎng)張金如對(duì)這次水權(quán)交易高度贊賞，認(rèn)為這個(gè)事件的重要意義至少有四：一是實(shí)現(xiàn)“雙贏”，對(duì)兩市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展都有利。二是有利于運(yùn)用市場(chǎng)優(yōu)化配置水資源。三是為跨流域或跨區(qū)調(diào)水探索了市場(chǎng)協(xié)調(diào)機(jī)制，跨流域、跨區(qū)調(diào)水涉及問(wèn)題較為復(fù)雜，上級(jí)行政機(jī)關(guān)組織和協(xié)調(diào)耗時(shí)耗力，往往難以達(dá)成一致；東陽(yáng)和義烏兩市自行達(dá)成一致意見(jiàn)的重要原因是雙方從用水權(quán)轉(zhuǎn)讓市場(chǎng)角度出發(fā)，利用市場(chǎng)原則來(lái)運(yùn)作。四是為兩地資源共享、基礎(chǔ)設(shè)施共建和區(qū)域合作、共謀發(fā)展進(jìn)行了有益的探索。

　　義烏市委書(shū)記勵(lì)志海對(duì)本次水權(quán)交易站在戰(zhàn)略的高度進(jìn)行了具體分析：義烏市目前的水資源狀況如不解決，會(huì)成為制約全市實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化和建成50萬(wàn)人口以上商貿(mào)名城的瓶頸。通過(guò)購(gòu)買(mǎi)水權(quán)解除這個(gè)瓶頸，也就為義烏的可持續(xù)發(fā)展創(chuàng)造了條件，也使水資源得到了合理、有效的利用。如果通過(guò)政府行為的方式來(lái)解決，可能還要拖上好幾年，也可能是“強(qiáng)扭的瓜不甜”。從表面上看我們花了2億元，其實(shí)很合算，一是我們境內(nèi)再也沒(méi)有造一個(gè)5000萬(wàn)立方米以上的蓄水水庫(kù)的條件；二是即便有條件建水庫(kù)，近期的供水、水質(zhì)還是不能保證；三是現(xiàn)在我們花的錢(qián)相當(dāng)于每立方米4元，如果自己建庫(kù)再加2元還不夠。

　　東陽(yáng)市領(lǐng)導(dǎo)對(duì)“雙贏”的交易作了充分說(shuō)明：轉(zhuǎn)讓給義烏的水是豐余的棄水。實(shí)施節(jié)水工程得到的豐余水相當(dāng)于每立方米1元錢(qián)，轉(zhuǎn)讓給共飲一江水的毗鄰市后回報(bào)卻是每立方米4元錢(qián)，讓義烏擺脫了水困，自己則充分利用了水資源的價(jià)值，促進(jìn)了水利建設(shè)和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，可謂兩全齊美。

　　嵊州方通過(guò)新聞媒體報(bào)道了對(duì)梓溪引水的不同看法后，迅速引起了各級(jí)媒體的關(guān)注，不但是本省新聞機(jī)構(gòu)爭(zhēng)相傳媒，一些全國(guó)級(jí)的新聞媒體也連續(xù)報(bào)道，其中又以《文匯報(bào)》最為集中，嵊州、東陽(yáng)、義烏都通過(guò)媒體發(fā)表了各自的觀點(diǎn)。

　　嵊州方（2001年4月19日）

　　嵊州方認(rèn)為，由于流經(jīng)嵊州的另三條曹娥江支流中的黃澤江、澄潭江缺乏控制性蓄水工程，新昌江水質(zhì)污染嚴(yán)重，優(yōu)質(zhì)用水只能靠長(zhǎng)樂(lè)江。目前，長(zhǎng)樂(lè)江流域有人口40多萬(wàn)，占全市總?cè)丝诘?9%，耕地面積25萬(wàn)畝，占全市的60%多，國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值66.5億元，占全市的70%，水資源占有量卻只有全市平均水平的30%多。而嵊州市的水資源人均擁有量為1700立方米，本來(lái)就與全省平均水平2300立方米相距甚遠(yuǎn)，長(zhǎng)樂(lè)江流域水資源人均占有量更只有600平方米，為極度缺水地區(qū)。

　　同時(shí)指出，如果東陽(yáng)市要在梓溪建引水工程，跨流域?qū)㈣飨?/6的水賣(mài)掉，將使得整個(gè)嵊州的經(jīng)濟(jì)陷入困境不說(shuō)，老百姓的生活用水也將得不到保障，更不用說(shuō)農(nóng)業(yè)用水了。歷史上這里村與村之間為爭(zhēng)水就經(jīng)常發(fā)生過(guò)暴力沖突事件，群眾對(duì)水的問(wèn)題一向比較敏感。如果人們最基本的生命權(quán)得不到保障，就將引起上下游間的嚴(yán)重糾紛和社會(huì)不穩(wěn)定因素，這是絕不能忽視的。而且，它還將嚴(yán)重影響到長(zhǎng)樂(lè)江流域已建成和在建水利工程效益的發(fā)揮。嵊州市涉及梓溪水源開(kāi)發(fā)利用的水利工程僅在建的投資就達(dá)1.5億元以上，這些工程都是經(jīng)過(guò)行政主管部門(mén)審批，由國(guó)家投資的，東陽(yáng)方不能因局部區(qū)域的利益擅自調(diào)整而使嵊州蒙受巨大損失。

　　嵊州市還強(qiáng)調(diào)，東陽(yáng)要將梓溪水賣(mài)給義烏，有幾個(gè)問(wèn)題值得探討。首先，行政區(qū)域與流域是兩個(gè)概念，水資源應(yīng)按流域分配，由流域統(tǒng)一管理。梓溪在東陽(yáng)，東陽(yáng)自己要用水可以按一定比例分配，但絕對(duì)無(wú)權(quán)單方將其拿來(lái)買(mǎi)賣(mài)；其次，相對(duì)嵊州來(lái)說(shuō)，東陽(yáng)用梓溪水也只該占小頭，但現(xiàn)在卻仗地理位置的優(yōu)勢(shì)，要把流向缺水地區(qū)的水賣(mài)掉，依法依理都說(shuō)不通；再則，水庫(kù)是否能將流經(jīng)的水資源當(dāng)作自己的財(cái)產(chǎn)進(jìn)行買(mǎi)賣(mài)還值得商榷，水本身無(wú)價(jià)，作為商品買(mǎi)賣(mài)的應(yīng)是它的附加值，即水利工程的建設(shè)、管理、維護(hù)等費(fèi)用，永久使用權(quán)是否能賣(mài)呢？

　　嵊州市市長(zhǎng)陳月亮指出，任何事情都得按規(guī)章辦理，希望東陽(yáng)方能根據(jù)跨流域引水程序辦事。在協(xié)調(diào)、報(bào)批等手續(xù)均未辦的情況下，東陽(yáng)方就單方面在國(guó)家級(jí)新聞媒體上發(fā)布在梓溪跨流域引水的消息，是很不嚴(yán)肅的，容易制造矛盾，并給各方面工作帶來(lái)被動(dòng)。

　　東陽(yáng)方（2001年4月23日）

　　東陽(yáng)方則又說(shuō)明東陽(yáng)市將每年5000萬(wàn)立方米水權(quán)永久性地賣(mài)給義烏，這5000萬(wàn)立方米水并非全是來(lái)自梓溪的水，其中梓溪的水只有3000萬(wàn)立方米，另2000萬(wàn)立方米的水則來(lái)自同屬東陽(yáng)境內(nèi)的秀石坑和上村溪，也就是說(shuō)，梓溪的水并非如嵊州方所說(shuō)有5/6被截去流入水庫(kù)，而只是截流了約1/2，另有超過(guò)3000萬(wàn)立方米的水還是能流向下游的長(zhǎng)樂(lè)江，惠及嵊州人民，不太會(huì)影響嵊州的農(nóng)田灌溉和生活用水，嵊州方夸大了梓溪水的惠及面積。將一部分梓溪水截流后流入橫錦水庫(kù)，原流向嵊州豐潭水庫(kù)的梓溪水自然會(huì)斷流，豐潭水庫(kù)是南山水庫(kù)的上游，因此，截流對(duì)豐潭和南山水庫(kù)的影響是毋容置疑的。嵊州方在建和將建的水利設(shè)施會(huì)因?yàn)殍飨�截流而造成損失，但這是嵊州方面的責(zé)任。嵊州方本應(yīng)該充分預(yù)計(jì)到2002年?yáng)|陽(yáng)會(huì)自行開(kāi)發(fā)梓溪水資源，而不應(yīng)一廂情愿地將梓溪的水資源使用期拉長(zhǎng)。

　　義烏方（2001年4月26日）

　　對(duì)嵊州、東陽(yáng)為梓溪引水爭(zhēng)論不息的糾紛，義烏方顯然不愿介入其中。義烏方認(rèn)為，東陽(yáng)市賣(mài)給義烏市的年5000萬(wàn)立方米水，用的是梓溪的水，這一點(diǎn)義烏方開(kāi)始并不知道，因?yàn)闄M錦水庫(kù)的水本來(lái)就十分充裕，每年都有大量的水白白流棄。在東陽(yáng)、義烏水權(quán)交易談判過(guò)程中沒(méi)有人提起過(guò)要引梓溪水入橫錦水庫(kù)。而對(duì)于義烏方來(lái)說(shuō)，取水口是在橫錦水庫(kù)，而橫錦水庫(kù)的水來(lái)自何處對(duì)義烏來(lái)說(shuō)并不重要。無(wú)論東陽(yáng)市是否截梓溪水入橫錦水庫(kù)，都不會(huì)影響東陽(yáng)、義烏間的這次水權(quán)交易，因?yàn)楸敬嗡畽?quán)交易已經(jīng)于去年11月下旬簽了協(xié)議。義烏方已經(jīng)交了首筆2000萬(wàn)元購(gòu)水款，有關(guān)引水的各項(xiàng)工作已經(jīng)開(kāi)始。按照計(jì)劃，明年6月底前可以完成從橫錦水庫(kù)到義烏的30余公里引水管道工程。

　　（三）在實(shí)踐中不斷探索與規(guī)范

　　1、上級(jí)政府、部門(mén)進(jìn)行協(xié)調(diào)和指導(dǎo)

　　隨著東陽(yáng)嵊州水權(quán)之爭(zhēng)的不斷升級(jí)，以及雙方向上級(jí)部門(mén)和政府的報(bào)告和要求，浙江省水利廳幾次召集嵊州、東陽(yáng)方征詢(xún)對(duì)有關(guān)此事的意見(jiàn)，進(jìn)行協(xié)調(diào)，希望平息爭(zhēng)論，由省水利廳統(tǒng)一協(xié)調(diào)解決。2002年3月18日，浙江省副省長(zhǎng)章猛進(jìn)在杭州主持召開(kāi)關(guān)于嵊州市、東陽(yáng)市梓溪流域引水糾紛協(xié)調(diào)會(huì)，提出了討論糾紛解決的原則：

　�。�1）根據(jù)《水法》的規(guī)定，水資源歸國(guó)家所有。因此，在水資源開(kāi)發(fā)中，縣與縣之間有糾紛，由市級(jí)政府負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)；市與市之間有糾紛，由省政府負(fù)責(zé)解決。

　　（2）在流域水資源分配和開(kāi)發(fā)中，應(yīng)當(dāng)遵循上下游統(tǒng)籌兼顧的原則，充分考慮下游的生活、灌溉和生態(tài)用水。

　　以上原則的確定表明了省政府的這次協(xié)調(diào)依據(jù)是水法規(guī)；本次糾紛由省政府進(jìn)行協(xié)調(diào)，也體現(xiàn)了在水權(quán)問(wèn)題上省政府的權(quán)威性。會(huì)議聽(tīng)取了嵊州、東陽(yáng)市政府關(guān)于梓溪流域引水問(wèn)題的意見(jiàn)，省水利廳提出的協(xié)調(diào)建議，認(rèn)為：鑒于嵊州、東陽(yáng)兩市政府1993年簽訂的《關(guān)于建造嵊縣豐潭（夏城）引水工程協(xié)調(diào)紀(jì)要》今年底將到期，兩市政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)《中華人民共和國(guó)水法》的有關(guān)規(guī)定，本著團(tuán)結(jié)協(xié)作、互相支持的精神，依法解決梓溪流域引水的有關(guān)問(wèn)題。會(huì)議議定：

　�。�1）為保證渡汛安全，東陽(yáng)市夏城電站水庫(kù)大壩在今年汛期不得施工。鑒于夏城電站水庫(kù)工期推遲，為充分利用水資源，豐潭引水隧洞封洞時(shí)間延期至2003年12月30日。屆時(shí)封洞方案由省水利廳研究確定，東陽(yáng)市政府組織實(shí)施。

　　（2）東陽(yáng)市夏城電站水庫(kù)大壩擅自開(kāi)工違反了水利工程建設(shè)的有關(guān)規(guī)定，必須補(bǔ)辦審批手續(xù)。

　　（3）省水利廳要按照《中華人民共和國(guó)水法》的有關(guān)規(guī)定，抓緊做好梓溪流域水資源配置規(guī)劃，經(jīng)批準(zhǔn)后組織實(shí)施。東陽(yáng)市如在近期開(kāi)發(fā)梓溪二級(jí)電站，其發(fā)電尾水必須流入本流域。

　�。�4）嵊州、東陽(yáng)市要吸取教訓(xùn)，從大局出發(fā)，團(tuán)結(jié)協(xié)作，依法開(kāi)發(fā)利用梓溪流域水資源。東陽(yáng)市要積極幫助嵊州市做好興建上俞水庫(kù)和南山水庫(kù)引水工程的政策處理等工作。省里將對(duì)嵊州市建設(shè)上俞水庫(kù)給予一定的資金支持。

　　至此，關(guān)于東陽(yáng)、嵊州在梓溪引水上的爭(zhēng)論和矛盾告一段落。由東陽(yáng)、義烏水權(quán)交易引發(fā)的另一件跨流域引水的糾紛，由無(wú)序開(kāi)始進(jìn)入了有序的開(kāi)發(fā)利用程序�；仡櫰溥M(jìn)展過(guò)程，可以發(fā)現(xiàn)之前是在本流域中的一次水權(quán)交易，到后來(lái)成為跨流域的水量分配和用水的一次深度實(shí)踐，難度要比前者更大、更有其實(shí)踐意義。

　　2、編制流域水資源配置專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃

　　2002年6月11日，浙江省水利廳以“浙水計(jì)[2002]57號(hào)文”下發(fā)《關(guān)于下達(dá)梓溪流域水資源配置規(guī)劃任務(wù)書(shū)的通知》，將梓溪流域水資源配置規(guī)劃任務(wù)書(shū)下達(dá)給浙江省水利水電勘測(cè)設(shè)計(jì)院，明確提出了規(guī)劃指導(dǎo)思想，基本原則和規(guī)劃目標(biāo)。

　　其中明確指導(dǎo)思想為：要全面貫徹國(guó)家新時(shí)期的治水方針，以水資源可持續(xù)利用保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展作為編制規(guī)劃的主線，堅(jiān)持興利除害結(jié)合、開(kāi)源節(jié)流治污并重，通過(guò)水資源的全面節(jié)約、有效保護(hù)、優(yōu)化配置、合理開(kāi)發(fā)、高效利用、綜合治理和科學(xué)管理，促進(jìn)人口、資源、環(huán)境和經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。為邊界河流水資源的開(kāi)發(fā)利用和保護(hù)提供有關(guān)依據(jù)，避免水事糾紛的發(fā)生，促進(jìn)團(tuán)結(jié)治水。

　　根據(jù)指導(dǎo)思想，依據(jù)有關(guān)法規(guī)、政策、規(guī)劃以及當(dāng)?shù)貙?shí)際，確定了五條基本原則：

　�。�1）堅(jiān)持水資源開(kāi)發(fā)利用與經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的原則。指出水資源開(kāi)發(fā)利用要與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的目標(biāo)、規(guī)模、水平和速度相適應(yīng)，并適當(dāng)超前。要結(jié)合流域所屬縣、市“國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展十五計(jì)劃和遠(yuǎn)景規(guī)劃目標(biāo)綱要”及當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)體系規(guī)劃，為提高流域國(guó)民經(jīng)濟(jì)整體水平服務(wù)。

　�。�2）堅(jiān)持全面規(guī)劃和統(tǒng)籌兼顧的原則。要求堅(jiān)持全面規(guī)劃、統(tǒng)籌兼顧、標(biāo)本兼治、綜合利用、除害興利結(jié)合，開(kāi)源節(jié)流治污并重，防洪抗旱并舉。妥善處理上下游、左右岸、干支流、城市與農(nóng)村、流域與區(qū)域、開(kāi)發(fā)與保護(hù)、建設(shè)與管理、近期與遠(yuǎn)期等各方面的關(guān)系。

　�。�3）堅(jiān)持水資源可持續(xù)利用的原則。要求統(tǒng)籌協(xié)調(diào)生活、生產(chǎn)和生態(tài)用水，當(dāng)?shù)厮�與外流域調(diào)水、對(duì)需水要求與供水可能進(jìn)行合理安排。在重視水資源開(kāi)發(fā)利用的同時(shí)，強(qiáng)化水資源的節(jié)約與保護(hù)以提高用水效率為核心，把節(jié)約用水放在首位，積極防治水污染，實(shí)現(xiàn)水資源可持續(xù)利用。

　�。�4）堅(jiān)持科學(xué)治水、依法治水和團(tuán)結(jié)治水的原則。

　�。�5）堅(jiān)持因地制宜、突出重點(diǎn)的原則。

　　在以上基礎(chǔ)上確定了規(guī)劃目標(biāo)：適應(yīng)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的發(fā)展和環(huán)境改善等方面的需求、合理配置水資源、提高水資源的工程布局和工程措施，提出建立健全的水資源管理體系和管理制度、辦法等非工程措施。

　　以上指導(dǎo)思想、規(guī)劃原則、規(guī)劃目標(biāo)的提出，作為水資源配置規(guī)劃工作也是首創(chuàng)。政府通過(guò)行政手段調(diào)整，依據(jù)科學(xué)規(guī)劃，為水資源配置提供了思路和依據(jù)，一改以往的粗放型和隨意性的水量分配。對(duì)此規(guī)劃任務(wù)書(shū)，嵊州、東陽(yáng)雙方政府均未提出原則不同意見(jiàn)。

二、積極意義和存在問(wèn)題

　　評(píng)價(jià)東陽(yáng)、義烏水權(quán)交易，涉及到諸多內(nèi)容，關(guān)系到之后如何實(shí)施對(duì)水權(quán)制度的改革的問(wèn)題，因之，必須從在對(duì)傳統(tǒng)的水分配方式進(jìn)行研究中來(lái)認(rèn)識(shí)此水權(quán)交易的意義，要從法規(guī)、水資源現(xiàn)狀、對(duì)全國(guó)的指導(dǎo)意義等方面來(lái)認(rèn)識(shí)和思考，以為今后實(shí)踐和理論提供借鑒。

　�。ㄒ唬┐龠M(jìn)對(duì)我國(guó)水權(quán)改革認(rèn)識(shí)上的提升

　　自水權(quán)轉(zhuǎn)讓討論以來(lái)，社會(huì)各界廣泛參與討論，反響熱烈，隨著討論不斷深入，一些基本觀點(diǎn)已逐步形成一致，被廣泛認(rèn)同。

　　1、建立水權(quán)制度是水利改革的重要內(nèi)容。

　　長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)用計(jì)劃手段配置資源，水資源產(chǎn)權(quán)主體混亂，缺乏流轉(zhuǎn)制度，不利于調(diào)動(dòng)人們節(jié)約用水的積極性，是水資源配置效益低下的關(guān)鍵原因。隨著水緊缺的日益嚴(yán)重，各國(guó)包括市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家都普遍通過(guò)立法規(guī)定水資源為公共所有，并完善水權(quán)制度，實(shí)行水資源所有權(quán)與使用權(quán)分離、水資源適度的有償使用和轉(zhuǎn)讓等，以?xún)?yōu)化水資源配置，提高水的利用效率，滿(mǎn)足經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)水的需求。

　　水權(quán)，也稱(chēng)水資源產(chǎn)權(quán)，是以所有權(quán)為基礎(chǔ)的一組權(quán)利。它包括4項(xiàng)權(quán)能，即占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)、處分權(quán)。水資源產(chǎn)權(quán)，或水權(quán)，是水資源所有權(quán)、水資源有關(guān)的一組權(quán)利的總稱(chēng)。水資源的國(guó)家所有制決定了水資源管理和保護(hù)的主體是國(guó)家，決定了中央政府可以主導(dǎo)流域內(nèi)地區(qū)間水的分配，可以實(shí)施跨流域和跨地區(qū)之間的調(diào)水工程，可以采取行政的、經(jīng)濟(jì)的等各種手段來(lái)保護(hù)、管理水資源。

　　水資源所有權(quán)和使用權(quán)分離是水資源轉(zhuǎn)讓的前提。我國(guó)明確規(guī)定水資源屬于國(guó)家所有。對(duì)國(guó)有資源或國(guó)有資產(chǎn)而言，所有權(quán)和使用權(quán)可以分離是不爭(zhēng)的事實(shí)。雖然法律上還沒(méi)有明確規(guī)定水資源所有權(quán)和使用權(quán)的分離，但在法律上要研究和明確，這是必然的趨勢(shì)。由于水資源屬?lài)?guó)家所有的特定性，一般來(lái)說(shuō)，水資源所有權(quán)是不能轉(zhuǎn)讓的。水權(quán)轉(zhuǎn)讓實(shí)質(zhì)是轉(zhuǎn)讓水資源使用權(quán)及派生的權(quán)屬。

　　國(guó)家可以通過(guò)行使使用收益權(quán)，通過(guò)建立水資源有償使用機(jī)制，而適度地將使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給市場(chǎng)主體，并可以允許市場(chǎng)主體依法進(jìn)行使用權(quán)的有償流傳。

　　市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，實(shí)行多渠道、多層次投資開(kāi)發(fā)利用水資源，加強(qiáng)水權(quán)、產(chǎn)權(quán)管理，實(shí)行所有權(quán)與使用權(quán)分離，實(shí)行資源有償使用和轉(zhuǎn)讓?zhuān)�有利于促進(jìn)經(jīng)營(yíng)者和使用者對(duì)資源的合理開(kāi)發(fā)利用，提高資源利用的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和生態(tài)效益。

　　2、水權(quán)轉(zhuǎn)讓、水市場(chǎng)建立是必然趨勢(shì)

　　黨的十五屆五中全會(huì)指出：要改革水的管理體制，建立合理的水價(jià)形成機(jī)制，調(diào)動(dòng)全社會(huì)節(jié)水和防治水污染的積極性。水權(quán)轉(zhuǎn)讓、建立水市場(chǎng)是貫徹黨的十五屆五中全會(huì)精神，實(shí)現(xiàn)水資源有效管理和優(yōu)化配置的重要舉措。為了解決我國(guó)洪澇災(zāi)害、干旱缺水、水環(huán)境惡化的三大問(wèn)題，必須順應(yīng)形勢(shì)，與時(shí)俱進(jìn)，實(shí)行水權(quán)轉(zhuǎn)讓?zhuān)�建立水市�?chǎng)。水權(quán)轉(zhuǎn)讓表明在水資源開(kāi)發(fā)利用和管理上進(jìn)入一個(gè)新的階段，對(duì)水利改革、解決水資源的開(kāi)發(fā)利用、節(jié)約用水、實(shí)行可持續(xù)發(fā)展具有十分重要的意義。

　　在現(xiàn)實(shí)轉(zhuǎn)型期條件下，我國(guó)的水市場(chǎng)只能是一個(gè)準(zhǔn)市場(chǎng)。所謂準(zhǔn)市場(chǎng)是指流域水資源在兼顧上下游防洪、發(fā)電、航運(yùn)、生態(tài)等其它方面需要的基礎(chǔ)之上，兼顧各地區(qū)的基本用水需求，部分多樣化，用水市場(chǎng)化，在上下游省份之間、地區(qū)之間和區(qū)域內(nèi)部按市場(chǎng)化加以配置，這是一個(gè)完整的、宏觀和微觀相結(jié)合的供水水資源市場(chǎng)。

　　水市場(chǎng)的建立應(yīng)該肯定以下幾點(diǎn)：第一，要認(rèn)識(shí)到水是商品，是有價(jià)的；第二，水權(quán)是有價(jià)的，是為實(shí)現(xiàn)水資源的優(yōu)化配置和可持續(xù)利用服務(wù)的；第三，水權(quán)是可以轉(zhuǎn)讓、可以交易的；第四，通過(guò)核算，通過(guò)協(xié)商，最后由政府來(lái)定價(jià)。

　　水資源的分配是一種利益分配，既可以通過(guò)市場(chǎng)也可以通過(guò)非市場(chǎng)來(lái)解決，但單獨(dú)哪一種都不是最佳方式，水資源的配置方案不僅僅需要技術(shù)上、經(jīng)濟(jì)上的可行性，更重要的是政治上的可行性。通過(guò)對(duì)流域水資源配置的經(jīng)濟(jì)機(jī)制和利益機(jī)制的分析，積極引入既不同于傳統(tǒng)“指令配置”也不同于“完全市場(chǎng)”的“準(zhǔn)市場(chǎng)”。準(zhǔn)市場(chǎng)的實(shí)施由“政治民主協(xié)商制度”和“利益補(bǔ)償機(jī)制”等輔助機(jī)制來(lái)保障，以協(xié)調(diào)地方利益分配，達(dá)到同時(shí)兼顧優(yōu)化流域水資源配置的效率目標(biāo)和縮小地區(qū)差距，保障各方利益的公平目標(biāo)。流域統(tǒng)一管理應(yīng)和“準(zhǔn)市場(chǎng)”、“地方政治民主協(xié)商”有機(jī)結(jié)合，通過(guò)不斷的制度創(chuàng)新，形成比較成熟有效的新的流域水分配、水管理模式，并逐步以法律法規(guī)的形式加以確定。

　　3、水資源分配的科學(xué)性是水權(quán)轉(zhuǎn)讓的基礎(chǔ)

　　長(zhǎng)期以來(lái)，各地對(duì)水資源開(kāi)發(fā)利用大都作了量的規(guī)劃。近年來(lái)針對(duì)用水緊缺的矛盾，編制了許多水量分配的方案。然而今天我們從水資源可持續(xù)發(fā)展和建立水市場(chǎng)、水權(quán)轉(zhuǎn)讓的角度來(lái)分析就發(fā)現(xiàn)這些規(guī)劃、方案的粗放，局限性較大，科學(xué)性不夠，難以進(jìn)行實(shí)際操作。而實(shí)現(xiàn)這些規(guī)劃和方案的手段也比較落后，這反映了在現(xiàn)實(shí)生產(chǎn)力水平條件下，水資源開(kāi)發(fā)、利用、節(jié)約、保護(hù)、管理和配置上的科學(xué)性層次還有待提高。水權(quán)對(duì)水資源管理水平提出了很高要求，水權(quán)轉(zhuǎn)讓必須建立在水量科學(xué)分配的基礎(chǔ)上。水資源的特性是動(dòng)態(tài)的，它不同于土地和礦藏等相對(duì)靜態(tài)的資源。水資源在流域和區(qū)域之間分配是非常復(fù)雜之事。水權(quán)轉(zhuǎn)讓必須以水資源科學(xué)分配方案作為依據(jù)，這是一項(xiàng)必不可少的基礎(chǔ)性工作，否則，利益各方的矛盾將難以協(xié)調(diào)。

　　時(shí)水利部汪恕誠(chéng)部長(zhǎng)又強(qiáng)調(diào)提出了準(zhǔn)確認(rèn)識(shí)和把握水資源承載能力的問(wèn)題。要求根據(jù)當(dāng)?shù)厮�資源狀況，冷靜客觀地分析農(nóng)業(yè)、工業(yè)的結(jié)構(gòu)布局和城市人口的發(fā)展規(guī)模，從而更加科學(xué)地界定當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，做到心中有數(shù)。水資源承載能力指的是在一定流域或區(qū)域內(nèi)，其自身的水資源能夠持續(xù)支撐經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)模并維系良好生態(tài)系統(tǒng)的能力。經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展在水資源承載能力以?xún)?nèi)，就能實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展；超越了，發(fā)展就會(huì)失去物質(zhì)基礎(chǔ)，造成生態(tài)系統(tǒng)破壞，生存條件惡化。但認(rèn)識(shí)僅僅停留于此，有多少水辦多少事，被動(dòng)應(yīng)付，靜止地看問(wèn)題，還很不夠，這是機(jī)械唯物主義的認(rèn)識(shí)論。還要站在辯證唯物主義的高度�？紤]到水資源承載能力是可變的，人類(lèi)應(yīng)該積極探索如何運(yùn)用多種手段，促使條件的改變，提高水資源的承載能力。提出了水資源承載能力的概念，使各級(jí)政府在行使水權(quán)、考慮水資源可持續(xù)發(fā)展的理念上更具有綜合性、可操作性和前瞻性。

　　此外，汪恕誠(chéng)部長(zhǎng)還明確指出跨流域調(diào)水國(guó)際上通用的標(biāo)準(zhǔn)是：調(diào)水量不得超過(guò)調(diào)出河量總水量的20%，河流本身的開(kāi)發(fā)利用率不得超過(guò)40%。

　　浙江省水利廳張金如廳長(zhǎng)指出：在沒(méi)有確定水資源分配方案，或者說(shuō)雖有水資源分配方案但爭(zhēng)議比較大，或者說(shuō)將實(shí)施的水權(quán)轉(zhuǎn)讓經(jīng)論證明顯不符合水資源分配方案的，在以上情況下，不宜實(shí)施水權(quán)轉(zhuǎn)讓。

　　（二）我國(guó)水權(quán)分配、交易方式的創(chuàng)新

　　1、超越了傳統(tǒng)水法規(guī)的限制

　　中國(guó)封建社會(huì)水的所有權(quán)不同于土地所有權(quán)，土地所有制基本形態(tài)為私有制。而江河湖泊屬于國(guó)家所有，不許私人占有。東晉咸康二年（公元336年）頒布的《壬辰詔書(shū)》規(guī)定“占山護(hù)澤，強(qiáng)盜律論。贓一丈以上皆棄市” ③，論罪極為嚴(yán)厲。唐宋法典《唐律疏議》、《宋刑統(tǒng)》都有這樣的律文：“諸占固山野陂湖之利者，杖六十。”南宋敕令首次提出保護(hù)“眾共溉田者”的“潴水之地”的明確概念，規(guī)定：“諸江河、山野、湖塘、池濼之利與眾共者，不得禁止及請(qǐng)佃、承買(mǎi)，監(jiān)司常切覺(jué)察。”“潴水之地眾共溉田者，官司仍明立界至注籍�！薄爸T潴水之地，謂眾共溉田者，輒許人請(qǐng)佃、承買(mǎi)，并請(qǐng)佃、承買(mǎi)人，各以違制論。許人告。未給未得者，各杖一百”④�！洞竺髀伞�、《大清律》不僅規(guī)定懲處盜決、故決河防犯罪，還規(guī)定了懲處盜決、故決民間圩岸陂塘犯罪的辦法。其法理很清楚，既為了保護(hù)防洪安全，又為了保護(hù)公共灌溉。由此可見(jiàn)中國(guó)古代歷代都制訂法律來(lái)調(diào)整水的所有權(quán)和使用權(quán)，調(diào)整用水關(guān)系。即使民間用水分配，亦以鄉(xiāng)村自行協(xié)商，請(qǐng)求縣衙同意，再以立碑刻石告示民眾的形式進(jìn)行，此可以清代山陰（今紹興）州山壽勝埠頭沈潤(rùn)生所撰的《車(chē)水輪灌碑》⑤為例，其主要內(nèi)容為鄉(xiāng)村自行訂立的分配水資源灌溉和調(diào)解水利糾紛的規(guī)約。全文如下：

　　為挨次輪灌，呈請(qǐng)勒石以垂久遠(yuǎn)事。竊據(jù)直溪塘、毛家溇及蘭家溇龍舌嘴等三處農(nóng)田千有余畝，一逢久旱，田禾枯焦，其水均必以壽勝村口筑壩，按車(chē)分灌。無(wú)水眾集若云，不忍坐視，糾同三村老農(nóng)，以毛家溇吳全、吳璋、秀元等，計(jì)田畝之多寡，較路途之遠(yuǎn)近，分別先后。議定：直溪塘至里莊農(nóng)民，由壽勝村口筑壩，先車(chē)一日，以作根源，因其水路稍長(zhǎng)，即日筑后運(yùn)灌三日；次及毛家溇田畝相等，亦灌三日；又次及蘭家溇龍舌嘴，其田較直溪塘稍減，議灌二日。周而復(fù)始，挨次輪灌，各無(wú)帶車(chē)致生弊混為定。均各允洽，愿無(wú)異議，尤恐年久復(fù)淆，仍起事端，為此請(qǐng)縣主勒石以垂不朽。

　　嘉慶二十五年九月。

　　1982年12月4日第五屆全國(guó)人大第五次會(huì)議通過(guò)并公布施行，1988年和1993年修改的《中華人民共和國(guó)憲法》第九條規(guī)定：“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬?lài)?guó)家所有，即全民所有。”1988年的《中華人民共和國(guó)水法》第三條規(guī)定：“水資源屬于國(guó)家所有，即全民所有”。第三十一條規(guī)定：“跨行政區(qū)域的水量分配方案，由上一級(jí)人民政府水行政主管部門(mén)征求有關(guān)地方人民政府意見(jiàn)后制定，報(bào)同級(jí)人民政府批準(zhǔn)后執(zhí)行。”第三十二條規(guī)定：“國(guó)家對(duì)直接從地下或者江河、湖泊取水的，實(shí)行取水許可制度。”第三十四條還明確了從江河湖泊取水須征收水資源費(fèi)的有關(guān)規(guī)定。

　　綜上，我國(guó)現(xiàn)行法律法規(guī)明確了水資源屬?lài)?guó)家所有；分配權(quán)屬各級(jí)政府；政府實(shí)行取水許可制度，用水戶(hù)須交納水資源費(fèi)。其中未涉及到何種條件下實(shí)行水權(quán)交易等運(yùn)行市場(chǎng)機(jī)制買(mǎi)賣(mài)水資源問(wèn)題。應(yīng)該說(shuō)上述法規(guī)產(chǎn)生在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)年代，規(guī)范和調(diào)節(jié)的對(duì)象有明顯的時(shí)代特征。伴隨著商品經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，水資源的短缺，東陽(yáng)、義烏與時(shí)俱時(shí)，在新的歷史條件下，開(kāi)創(chuàng)了水權(quán)交易的先例，是對(duì)傳統(tǒng)法律、法規(guī)的一種突破，對(duì)水法調(diào)整的對(duì)象提出了新的內(nèi)容和課題。

　　2、突破了以行政手段水權(quán)分配的摸式

　　我國(guó)在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，國(guó)家壟斷了水資源的使用權(quán)，各級(jí)政府直接包辦了水資源的開(kāi)發(fā)利用，不存在水資源使用權(quán)的初始分配和再分配問(wèn)題，水商品的分配則由政府無(wú)償或低價(jià)供給。如紹興市1979年建成的新昌縣長(zhǎng)詔水庫(kù)，總庫(kù)容1.78億立方米，根據(jù)時(shí)紹興地區(qū)行政公署1979年6月28日《關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)長(zhǎng)詔水庫(kù)用水管理會(huì)議紀(jì)要的通知》，明確關(guān)于灌溉水量下游三縣的分配比例：“按原設(shè)計(jì)臺(tái)汛期灌溉庫(kù)容為7500萬(wàn)立米。經(jīng)三縣協(xié)商，考慮到三縣投工情況及上下游灌溉用水的需要，確定分水比例為：新昌16%，嵊州33%，上虞51%，遇到干旱，水量不足，按實(shí)際水量以上述分水比例分水，要求突破水量分配比例，需經(jīng)三縣協(xié)商同意”在特定歷史條件下，這種模式在發(fā)揮保障經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民生活重要作用的同時(shí)，也不可避免地造成水資源管理上的弊端，諸如用水粗放增長(zhǎng)、浪費(fèi)嚴(yán)重、隨意性大等等。流域各地區(qū)用水通常是由上級(jí)政府分配，解決干旱季節(jié)用水或水事糾紛也主要采取行政手段。在跨區(qū)域或跨流域調(diào)水中，調(diào)水工程一般由中央或上級(jí)行政部門(mén)主導(dǎo)實(shí)施，對(duì)區(qū)域之間的水資源實(shí)行行政調(diào)配，調(diào)水工程由國(guó)家包辦或有很高的投資補(bǔ)助。然在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，無(wú)論是流域內(nèi)上下游水事管理，還是跨流域調(diào)水，運(yùn)用行政手段的難度日益增大，協(xié)調(diào)利益沖突的有效性越來(lái)越差。

　　透析東陽(yáng)、義烏水權(quán)交易，由于利用行政協(xié)調(diào)速度慢、程序復(fù)雜、實(shí)施困難，根據(jù)自身經(jīng)濟(jì)實(shí)力雄厚，市民商品意識(shí)強(qiáng)的特點(diǎn)，義烏選擇了直接向東陽(yáng)買(mǎi)水，運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制兩廂情愿地獲得用水權(quán)，這不同于以往采取的跨區(qū)域調(diào)水，突破了以行政手段進(jìn)行水權(quán)分配的模式。無(wú)疑是對(duì)墨守成規(guī)做法的一次沖擊。

　　3、運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制實(shí)行區(qū)域調(diào)水的探索

　�。�1）實(shí)質(zhì)性的水權(quán)交易

　　2000年11月24日東陽(yáng)、義烏簽訂的水權(quán)交易協(xié)議具有實(shí)質(zhì)性的內(nèi)容及可操作性。東陽(yáng)方出讓的是年4999.9萬(wàn)立方米水量永久的使用權(quán)，付款方式是一次性義烏出資2億元，協(xié)議由兩市領(lǐng)導(dǎo)簽署，水質(zhì)保證為一類(lèi)水。此外還規(guī)定義烏市從橫錦水庫(kù)一級(jí)電站尾水處接水計(jì)量，其計(jì)量設(shè)施由義烏方投資建設(shè)，雙方共同管理。義烏市負(fù)責(zé)向供水方支付當(dāng)年實(shí)際供水0.1元/立方米的綜合管理費(fèi)用（含水資源費(fèi)、工程運(yùn)行維護(hù)費(fèi)、折舊費(fèi)、大修理費(fèi)、環(huán)保費(fèi)、稅收、利潤(rùn)等所有費(fèi)用）。綜合管理費(fèi)中除水資源費(fèi)應(yīng)按省有關(guān)文件規(guī)定的平均價(jià)進(jìn)行調(diào)整外，其余費(fèi)用一次商定。整個(gè)管道工程由義烏市投資建設(shè)，并負(fù)責(zé)統(tǒng)一規(guī)劃設(shè)計(jì)。如因東陽(yáng)市原因，未能按要求供水，則每少供1萬(wàn)立方米水，東陽(yáng)市向義烏市負(fù)責(zé)賠償1萬(wàn)元。如東陽(yáng)市毀約，東陽(yáng)市應(yīng)雙倍返還義烏市已支付的水權(quán)轉(zhuǎn)讓費(fèi)，并雙倍賠償義烏市已投入的管道等工程費(fèi)用及利息；如義烏市未能按合同規(guī)定時(shí)間付款，東陽(yáng)市向義烏市征收按日千分之一的滯納金。逾期一個(gè)月以上，東陽(yáng)市有權(quán)暫停供水，直至停止供水。

　�。�2）優(yōu)化水資源配置的實(shí)踐

　　中國(guó)的水資源問(wèn)題是隨著人口增長(zhǎng)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)進(jìn)步、人們環(huán)保意識(shí)的提高，逐步顯露并被人們所日益深化認(rèn)識(shí)的。毛澤東主席提出“水利是農(nóng)業(yè)的命脈”，是對(duì)水利的性質(zhì)和作用的基本定位。新中國(guó)成立不久，全國(guó)大修水利，開(kāi)展農(nóng)田水利建設(shè)，當(dāng)時(shí)主要任務(wù)是擴(kuò)大灌溉面積，發(fā)展農(nóng)業(yè)，提高糧食產(chǎn)量，保證糧食供應(yīng)。以后，經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步發(fā)展，城市化進(jìn)程加快，洪澇損失代價(jià)也隨之不斷增大，防洪問(wèn)題愈加突出�！�91淮太大水、’98長(zhǎng)江大水，舉國(guó)為之震動(dòng)，七大江河、大城市的防洪問(wèn)題遂被擺上更加重要的日程。水利不興，經(jīng)濟(jì)不保，社會(huì)不穩(wěn)，現(xiàn)代化建設(shè)難成的觀點(diǎn)日益為人們接受。2000年北方干旱，有力地敲響了中國(guó)水資源短缺的警鐘，此前20世紀(jì)70年代以后頻繁出現(xiàn)的黃河斷流已令世人關(guān)注，但當(dāng)時(shí)的認(rèn)識(shí)大部分還只是停留在斷流的表面現(xiàn)象上，沒(méi)有深入到本質(zhì)，是年大旱促使人們從更深層次上開(kāi)始思考水資源短缺及如何解決的問(wèn)題。

　　中國(guó)雖然從總體上水資源量有2.8萬(wàn)億立方米，但人均只有2200立方米，到2030年，我國(guó)的人口將達(dá)到16億，人均水資源量還將下降到1700立方米，接近國(guó)際公認(rèn)的警戒線。由于人口持續(xù)增長(zhǎng)和經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，工農(nóng)業(yè)和人民生活用水將持續(xù)增加，使目前存在的水資源供需矛盾更趨激化，其主要表現(xiàn)在：一是供需總量更加不平衡，需水量增長(zhǎng)速度超過(guò)可供水量的增長(zhǎng)速度，供需狀況趨于惡化。二是北方地區(qū)和沿海工業(yè)發(fā)達(dá)地區(qū)等地域性水資源供需矛盾日趨突出，將嚴(yán)重制約社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。在許多地區(qū)，水資源短缺已經(jīng)成為區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的限制條件和制約因素。三是巨大的人口壓力對(duì)發(fā)展耕地灌溉事業(yè)提出更加緊迫的要求，而工業(yè)城市將是增加用水量的主要部門(mén)，其用水量的驟增，將對(duì)農(nóng)業(yè)灌溉用水構(gòu)成嚴(yán)重威脅。一方面供水量不足，另一方面是水資源未能得到合理利用，浪費(fèi)嚴(yán)重，加劇了供需矛盾。更有甚者是水資源污染的嚴(yán)重，形成污染性缺水，使可用水量又大量減少，供需矛盾進(jìn)一步惡化。總之，優(yōu)化水資源配置，節(jié)約用水，解決各地區(qū)或流域的用水供需矛盾不僅是需要行政調(diào)控、科學(xué)技術(shù)，同時(shí)也需要探索如何采取市場(chǎng)手段進(jìn)行調(diào)給的辦法。

　　東陽(yáng)義烏水權(quán)交易中不難發(fā)現(xiàn)這樣一個(gè)問(wèn)題，東陽(yáng)、義烏同屬金華江，是同飲一江水。橫錦水庫(kù)雖在東陽(yáng)境內(nèi)，但屬金華江流域，水資源分配上應(yīng)有義烏的份額。在義烏方可用金華江、橫錦水庫(kù)水量比例未定的情況下，義烏方急于同東陽(yáng)方簽訂協(xié)議買(mǎi)水，究其原因是由于原從東陽(yáng)流入義烏境內(nèi)金華江之水經(jīng)過(guò)千村萬(wàn)落，隨著污染源增加，已成一江的污水，根本不能飲用。想新建一個(gè)可供義烏市水源的水庫(kù)，又無(wú)合適庫(kù)址，更何況投資巨大，遠(yuǎn)超2億這一數(shù)。義烏市不可能單方?jīng)Q定直接從現(xiàn)為東陽(yáng)市管理的橫錦水庫(kù)邊興建一個(gè)水廠，供水到義烏。以2億元購(gòu)橫錦水庫(kù)4999.9萬(wàn)立方米的永久性使用權(quán)，使義烏市喝上優(yōu)質(zhì)飲用水的問(wèn)題得以妥善解決；而就東陽(yáng)方來(lái)說(shuō)“每年除了滿(mǎn)足東陽(yáng)市正常用水外，還要向金華江白白棄水3000多萬(wàn)噸”。成此買(mǎi)賣(mài)，何樂(lè)不為。在上述水資源供需不一的條件下，東陽(yáng)、義烏的水權(quán)交易使水資源得到了相對(duì)合理的配置。

　�。�3）牽動(dòng)了流域及相鄰地區(qū)對(duì)水權(quán)問(wèn)題的高度重視

　　就東陽(yáng)、義烏而言是雙方均同意的水權(quán)交易，然金華江上下游，相鄰地區(qū)看到了這次水資源交易，自然會(huì)聯(lián)想到自己的利益及今后在水權(quán)上應(yīng)考慮的內(nèi)容，應(yīng)對(duì)的措施。東陽(yáng)向梓溪引水引起的爭(zhēng)議前已所述。而東陽(yáng)橫錦水庫(kù)上游的磐安縣也提出了發(fā)人深省的問(wèn)題：一是橫錦水庫(kù)的水資源是從磐安流入，那么橫錦水庫(kù)的水權(quán)亦有磐安的份額；二是處置水權(quán)應(yīng)征得磐安方的同意，磐安亦應(yīng)有所獲利益。

　　東陽(yáng)方則有人認(rèn)為：“水當(dāng)然是商品，而義烏用2億元就換取了我們5000萬(wàn)方水權(quán)的永久使用權(quán)，這實(shí)在太便宜了�！�

　　義烏方也有人談到：“同一江水本來(lái)就應(yīng)該是大家共同的，現(xiàn)在下游卻要向上游買(mǎi)水，那有這個(gè)道理�！�

　　此外，相鄰地區(qū)的政府和人們還意識(shí)到：落后要挨打毋庸置疑；然而，不改革也會(huì)被動(dòng)，也要吃虧和落后，思路決定出路。

　�。ㄈ�）存在問(wèn)題的分析

　　1、水權(quán)交易法律上的局限性

　�。�1）水權(quán)交易尚無(wú)法律依據(jù)

　　東陽(yáng)、義烏之間的水權(quán)轉(zhuǎn)讓實(shí)際上是行政區(qū)間的水權(quán)轉(zhuǎn)讓�！八畽�(quán)”有水的所有權(quán)、水的使用權(quán)、水的產(chǎn)權(quán)等多重含義。但在這幾種權(quán)利之間是有層次的，而不能把它們放在一個(gè)層次上來(lái)考慮。其中最核心的是水的所有權(quán)。從民法意義上來(lái)講，所有權(quán)是財(cái)產(chǎn)權(quán)的一種，它包括4項(xiàng)權(quán)能，即占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)、處分權(quán)。使用權(quán)只是所有權(quán)的一項(xiàng)權(quán)能。而水的產(chǎn)權(quán)問(wèn)題涉及資源資產(chǎn)化，因而不管是使用權(quán)還是產(chǎn)權(quán)，都離不開(kāi)所有權(quán)。

　　我國(guó)關(guān)于水資源的所有制規(guī)定為屬?lài)?guó)家所有，這就決定了水的占有、使用、收益、處分等權(quán)能的主體是國(guó)家。國(guó)家在國(guó)內(nèi)法中是一個(gè)抽象的主體，它由政府、組織和居民等不同層次的主體組成。但在國(guó)際法中政府是作為國(guó)家的代表，由此可以推及水資源所有權(quán)的主體是政府，而我國(guó)是單一制國(guó)家，決定了水資源的所有權(quán)的行使者只能是中央政府，而不能是地方政府。水資源的國(guó)家所有制同時(shí)還決定了政府可以代表全體公民對(duì)水資源實(shí)施管理和保護(hù)。正是基于這一點(diǎn)，中央政府可以主導(dǎo)流域內(nèi)地區(qū)間水的分配，可以實(shí)施跨流域和跨地區(qū)之間的調(diào)水工程，可以采取行政的、經(jīng)濟(jì)的等各種手段來(lái)保護(hù)、管理水資源。

　　適度地允許水的使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，實(shí)際上是政府適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的水資源管理的一種經(jīng)濟(jì)手段。它的實(shí)施應(yīng)與很多政策相配套。國(guó)際上關(guān)于水的使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓目前還是一個(gè)頗具爭(zhēng)議的問(wèn)題。因此，東陽(yáng)、義烏之間的水權(quán)轉(zhuǎn)讓缺少法律依據(jù)，與我國(guó)的水資源國(guó)家所有制的規(guī)定不一致，其轉(zhuǎn)讓前提不具備，利益主體為當(dāng)?shù)卣�府也可商榷，轉(zhuǎn)讓程序也存在一定的問(wèn)題。如果允許行政區(qū)間的水權(quán)轉(zhuǎn)讓?zhuān)�而無(wú)一定的制度、程序規(guī)范，將引起一系列的法律問(wèn)題。

　　（2）未取得正式水權(quán)

　　水權(quán)的取得分兩種情況：

　　一是代表國(guó)家行使水資源管理權(quán)的水行政主管部門(mén)，根據(jù)申請(qǐng)人（單位或個(gè)人）的申請(qǐng)，按照水法規(guī)規(guī)定和水量分配方案（用水定額），以頒發(fā)取水許可證的形式，賦予申請(qǐng)人直接從江河、湖泊或者地下取用水資源使用的權(quán)利，水資源所有權(quán)和使用權(quán)實(shí)現(xiàn)了分離，水權(quán)被申請(qǐng)人取得。取得了取水許可證就取得了水權(quán)（初始水權(quán)），這個(gè)水權(quán)在一定條件下可以轉(zhuǎn)讓。水權(quán)不僅賦予申請(qǐng)人取用水資源的權(quán)利，而且要求履行一定的義務(wù)，如計(jì)劃用水、節(jié)約用水、防治水污染、交納水資源費(fèi)等。

　　二是直接取用江河、湖泊或地下水資源不一定都必須申領(lǐng)取水許可證，某些方面的用水及一定用量以下的用水，如家庭生活少量取水、農(nóng)業(yè)抗旱應(yīng)急取水等，國(guó)家規(guī)定不需或免領(lǐng)取水許可證，用水者同樣取得了水權(quán)。但這個(gè)水權(quán)是國(guó)家考慮到公共利益和對(duì)水資源量的影響甚微等因素而特許的，有其特殊性，不可以轉(zhuǎn)讓。

　　因之東陽(yáng)、義烏“水權(quán)轉(zhuǎn)讓”從個(gè)案來(lái)看，至少有以下兩個(gè)問(wèn)題：

　　其一，東陽(yáng)橫錦水庫(kù)不宜用發(fā)電尾水向義烏轉(zhuǎn)讓水權(quán)。橫錦水庫(kù)作為取水企業(yè)，必然要按照水法規(guī)的規(guī)定，領(lǐng)取取水許可證，獲得水權(quán)，取核定的水量用于一級(jí)水電站的發(fā)電。義烏的取水口在水電站發(fā)電尾水處，而尾水處的水屬于棄水，不是取水許可證核定取用的水資源。橫錦水庫(kù)對(duì)尾水處的水資源沒(méi)有水權(quán)，也不能進(jìn)行水權(quán)轉(zhuǎn)讓。

　　其二，東陽(yáng)市政府向義烏市政府轉(zhuǎn)讓水權(quán)的方式值得商榷。轉(zhuǎn)讓水權(quán)的基本前提是轉(zhuǎn)讓方具有水權(quán)，而獲得水權(quán)的途徑只能是領(lǐng)取取水許可證。東陽(yáng)市政府不可能直接進(jìn)入具體的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)而向東陽(yáng)市水行政主管部門(mén)申領(lǐng)取水許可證，因而無(wú)水權(quán)，更談不上轉(zhuǎn)讓水權(quán)。東陽(yáng)市政府以協(xié)議形式向義烏市“轉(zhuǎn)讓水權(quán)”，不符合水法規(guī)規(guī)定。同時(shí)，協(xié)議中“水權(quán)永久性轉(zhuǎn)讓”的提法也是不恰當(dāng)?shù)摹?/p>

　　由于各種關(guān)系不明晰，程序過(guò)于簡(jiǎn)要，因此，東陽(yáng)、義烏的“水權(quán)轉(zhuǎn)讓”實(shí)際上是跨行政區(qū)域的運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制的有償調(diào)水（供水），它基本是通過(guò)兩市政府協(xié)商的形式，尚未完全進(jìn)入市場(chǎng)，不是真正意義上的水權(quán)轉(zhuǎn)讓。

　　2、程序操作上缺少依據(jù)和規(guī)范

　　東陽(yáng)橫錦水庫(kù)屬水庫(kù)工程買(mǎi)水，因之關(guān)于水權(quán)轉(zhuǎn)讓便必須明確以下問(wèn)題：

　�。�1）水資源使用權(quán)無(wú)償取得，能否有償轉(zhuǎn)讓

　　當(dāng)時(shí)經(jīng)政府批準(zhǔn)，推行公辦民助體制來(lái)建設(shè)水庫(kù)，根本沒(méi)有有償取得水資源使用權(quán)的概念。從歷史的辯證的觀點(diǎn)來(lái)分析，水庫(kù)建成實(shí)質(zhì)上已經(jīng)取得實(shí)際的水資源使用權(quán)。那么，無(wú)償取得的水資源使用權(quán)可以有償轉(zhuǎn)讓嗎？

　　（2）水庫(kù)的產(chǎn)權(quán)界定

　　歷史上建設(shè)水庫(kù)推行公辦民助，政府出錢(qián)，農(nóng)民出工出力。當(dāng)時(shí)政府對(duì)水庫(kù)建設(shè)的補(bǔ)助是無(wú)償?shù)�。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)逐步改革國(guó)有資產(chǎn)管理體制，20世紀(jì)90年代全國(guó)水利系統(tǒng)開(kāi)展資產(chǎn)評(píng)估，對(duì)水庫(kù)資產(chǎn)主要涉及兩個(gè)問(wèn)題：第一，政府投資權(quán)屬主體問(wèn)題；第二，農(nóng)民出工出力的產(chǎn)權(quán)問(wèn)題。國(guó)家國(guó)有資產(chǎn)管理局和水利部針對(duì)清核資中產(chǎn)權(quán)問(wèn)題作過(guò)有關(guān)規(guī)定。如果水庫(kù)產(chǎn)權(quán)不明晰的，要實(shí)事求是按有關(guān)政府進(jìn)行界定。

　�。�3）水庫(kù)水權(quán)轉(zhuǎn)讓的論證和審批程序

　　水庫(kù)水權(quán)轉(zhuǎn)讓需要調(diào)整原有設(shè)計(jì)功能，必須專(zhuān)項(xiàng)論證。而且不單純從單個(gè)水庫(kù)考慮，應(yīng)當(dāng)從流域和區(qū)域的水資源優(yōu)化配置來(lái)論證。如東陽(yáng)橫錦水庫(kù)原以灌溉、防洪為主要功能，現(xiàn)擔(dān)負(fù)了年供義烏近5000萬(wàn)立米生活用水量的任務(wù)，有諸多問(wèn)題須明確和論證。水庫(kù)水權(quán)轉(zhuǎn)讓對(duì)原用水權(quán)的權(quán)益必須保障。當(dāng)?shù)厝罕娞貏e是受益區(qū)的農(nóng)民，為水庫(kù)建設(shè)出錢(qián)出力，水庫(kù)建成后他們獲得了用水權(quán)，水庫(kù)水權(quán)轉(zhuǎn)讓不能侵犯他們的權(quán)益。水權(quán)轉(zhuǎn)讓不是完全意義的市場(chǎng)交易，可以由買(mǎi)賣(mài)雙方協(xié)議決定，這里必然會(huì)提出水庫(kù)灌區(qū)委員會(huì)的權(quán)益和權(quán)力問(wèn)題。水權(quán)轉(zhuǎn)讓必須經(jīng)過(guò)政府審批，政府在審批中對(duì)徑流分配方案、水庫(kù)水源論證、取水項(xiàng)目論證、城鄉(xiāng)用水協(xié)調(diào)、新老用水戶(hù)的權(quán)益關(guān)系、水權(quán)轉(zhuǎn)讓、收益用途繼續(xù)用于水利等等方面進(jìn)行審查，根據(jù)合法、合理性決定是否批準(zhǔn)。

　　橫錦水庫(kù)屬東陽(yáng)管理，但在分水上當(dāng)時(shí)就擔(dān)負(fù)著下游義烏的灌溉任務(wù)，現(xiàn)在要進(jìn)行水權(quán)轉(zhuǎn)讓?zhuān)�理�?yīng)經(jīng)兩縣共同的上級(jí)水行政主管部門(mén)或上級(jí)政府批準(zhǔn)。

　　3、東陽(yáng)引梓溪水與已編制規(guī)劃上的矛盾

　　關(guān)于東陽(yáng)引梓溪水的問(wèn)題，實(shí)際上已超越了本流域的上下游的水權(quán)交易，從性質(zhì)上看東陽(yáng)、義烏水權(quán)交易是同一流域，是在同一金華市內(nèi)。而梓溪引水是將曹娥江流域之水引入金華流域；從行政區(qū)域上而言，已涉及到金華市同紹興市的關(guān)系。

　�。�1）不符合流域規(guī)劃

　　1997年12月紹興市人民政府編制，并經(jīng)浙江省政府批準(zhǔn)的《曹娥江流域綜合規(guī)劃》，提出了規(guī)劃在梓溪流域嵊州與東陽(yáng)交界處建設(shè)上俞水庫(kù)，該水庫(kù)壩址集雨面積77平方公里，防洪庫(kù)容為500萬(wàn)立米，其防洪調(diào)度原則為20年一遇以下洪水，按控制水庫(kù)洪水與水庫(kù)壩址至長(zhǎng)樂(lè)鎮(zhèn)之間洪水錯(cuò)峰運(yùn)作，以削減長(zhǎng)樂(lè)江的洪峰流量。規(guī)劃中沒(méi)有考慮東陽(yáng)梓溪引水將要興建的位于上俞水庫(kù)上游的夏城水庫(kù)，這里就提出二個(gè)問(wèn)題：其一，夏城水庫(kù)興建后是否會(huì)對(duì)建造上俞水庫(kù)產(chǎn)生影響？其二，改變?cè)�流域�?guī)劃中的工程內(nèi)容是否需原編制和批準(zhǔn)單位的同意？

　�。�2）未經(jīng)流域下游政府的同意

　　規(guī)劃作為該流域水利現(xiàn)實(shí)和長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的依據(jù)和方向、原則和要求，所涉及的當(dāng)?shù)卣�府必須共同遵守。東陽(yáng)作為梓溪上游的所在地，在未經(jīng)下游嵊州方協(xié)商并同意的情況下在中央級(jí)的新聞媒體上發(fā)布引水消息；編制與總體規(guī)劃不相符的局部性規(guī)劃；單方?jīng)Q定將興建引水工程，不合規(guī)范，侵犯了下游的正當(dāng)合法權(quán)益，引起矛盾和沖突在所難免。

　　（3）未經(jīng)科學(xué)論證

　　當(dāng)東陽(yáng)方?jīng)Q定引梓溪水之時(shí)，沒(méi)有提出一些經(jīng)科學(xué)論證的數(shù)據(jù)，如本流域水資源總量，本流域所需水資源量，可持續(xù)發(fā)展所需水資源量，可引水資源量等。隨意提出了一個(gè)賣(mài)水引水的平衡需要數(shù)，無(wú)科學(xué)依據(jù)。

三、水權(quán)交易應(yīng)遵循的基本原則

　　根據(jù)當(dāng)前我國(guó)水資源管理所面臨的現(xiàn)實(shí)環(huán)境條件，本文結(jié)合在實(shí)踐中參與這次水權(quán)討論和處置具體問(wèn)題實(shí)踐中的一些運(yùn)作，提出了今后在水權(quán)制度改革和水權(quán)交易中應(yīng)遵循的基本原則，其中依法是準(zhǔn)則，科學(xué)是基礎(chǔ)，合理是政府行為和民主協(xié)商的結(jié)合，減少社會(huì)矛盾的必然要求。

　　（一）依法原則

　　依法治國(guó)，建設(shè)法治國(guó)家，是中國(guó)新世紀(jì)的一項(xiàng)偉大工程。依法治水是依法治國(guó)的組成部份，是維護(hù)水事秩序，建立水市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)水權(quán)交易的重要保障。當(dāng)前有關(guān)水權(quán)交易的依法原則在制訂上有一個(gè)建立和完善的過(guò)程，在適用上也有一個(gè)適應(yīng)的過(guò)程。

　　1、加快制訂和修改有關(guān)法規(guī)、辦法

　　隨著水市場(chǎng)發(fā)展的要求，立法機(jī)關(guān)應(yīng)以水法規(guī)的形式，盡快將已明確的有關(guān)水權(quán)的內(nèi)容，在近期理論討論和實(shí)踐中被普遍認(rèn)同的做法和原則制定成法律條款，明確水的所有權(quán)、使用權(quán)、分配權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)及實(shí)施的主體；確定水權(quán)轉(zhuǎn)讓、水市場(chǎng)運(yùn)行的操作規(guī)范，以免造成混亂。如水資源屬?lài)?guó)家所有，但具體又由縣級(jí)以上政府水行政主管部門(mén)實(shí)施管理，但這并不是說(shuō)在本行政區(qū)域當(dāng)?shù)卣�府可以隨意處置水權(quán)，應(yīng)根據(jù)實(shí)際狀況，確定各級(jí)政府在水權(quán)上有限的權(quán)力和義務(wù)。通過(guò)水資源法律制度上的修改和完善，建立起一個(gè)完整的水權(quán)制度體系，既要確保國(guó)家對(duì)全國(guó)水資源的統(tǒng)一、有序管理，避免混亂和無(wú)序，又要改變水權(quán)單一公有制的模式，使水資源使用權(quán)進(jìn)入水市場(chǎng)，真正發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用。

　　加入世貿(mào)組織后，政府管理工作已從微觀直接管理和服務(wù)為主，轉(zhuǎn)變?yōu)榭陀^的間接管理和服務(wù)為主。作為水行政主管部門(mén)，在水資源短缺問(wèn)題日益嚴(yán)重的情況下，搞好水資源的優(yōu)化配置，實(shí)行水量合理分配，不僅要依靠行政、法制、科技，而且將會(huì)更多地采用經(jīng)濟(jì)手段。這就不但需要對(duì)現(xiàn)行水法規(guī)的清理和調(diào)整，還需要轉(zhuǎn)變觀念，依法行政，通過(guò)對(duì)水權(quán)制度的實(shí)踐和改革，順應(yīng)世界潮流，借鑒各國(guó)的經(jīng)驗(yàn)和做法，適應(yīng)世貿(mào)組織的規(guī)則，更好地為經(jīng)濟(jì)建設(shè)服務(wù)。從新西蘭、美國(guó)、澳大利亞等國(guó)家目前的研究成果和改革趨勢(shì)來(lái)看，都將政府和市場(chǎng)的結(jié)合作為解決水資源問(wèn)題的有效途徑，即在加強(qiáng)政府對(duì)水資源保護(hù)和管理的同時(shí)將水資源納入市場(chǎng)配置軌道，以充分利用市場(chǎng)手段。如澳大利亞從1994年來(lái)實(shí)行了水改革，各州都制定了相應(yīng)的水改革措施，逐步推行水權(quán)交易，全成本收回定價(jià)，灌區(qū)管理企業(yè)化等多項(xiàng)制度的改革；還適應(yīng)改革需要，對(duì)各州和地區(qū)的法律條文進(jìn)行了修改。通過(guò)多年的實(shí)踐探索，改革取得了成效，水的利用效率提高，推進(jìn)了水資源向高價(jià)值轉(zhuǎn)移以及投資主體的改變。這些類(lèi)似的成功做法，我們必須認(rèn)真研究，結(jié)合我國(guó)的實(shí)際，積極穩(wěn)妥,循序漸進(jìn)，建立起被普遍認(rèn)同可操作的我國(guó)水權(quán)制度，與世界經(jīng)濟(jì)及有關(guān)法律接軌。

　　2、依法處理水事

　　水權(quán)理論和水市場(chǎng)建立是一項(xiàng)探索性的工作，探索性決定了其在過(guò)程中不可能盡善盡美，出現(xiàn)爭(zhēng)議和在具體事件上的分歧也在所難免。但這并非說(shuō)對(duì)水權(quán)問(wèn)題可以隨意解說(shuō)，無(wú)原則的處置，因?yàn)樵跉v史上關(guān)于水分配、水事糾紛處理應(yīng)不乏實(shí)例。1988年頒布的《水法》也有著原則的條款。在新的水法規(guī)關(guān)于水權(quán)問(wèn)題條款出臺(tái)之前，首先應(yīng)遵循《水法》中興建水工程涉及其它地區(qū)和行業(yè)利益；跨行政區(qū)域水量分配方案；水事糾紛等條款中有關(guān)審批和處理的規(guī)定。主要是《水法》第二十二條：“興建水工程，必須遵守國(guó)家規(guī)定的基本建設(shè)程序和其它有關(guān)規(guī)定。凡涉及其它地區(qū)和行業(yè)利益的，建設(shè)單位必須向有關(guān)地區(qū)和部門(mén)征求意見(jiàn)，并按照規(guī)定報(bào)上級(jí)人民政府或者有關(guān)主管部門(mén)審批�！钡谌�十一條：“跨行政區(qū)域的水量分配方案，由上一級(jí)人民政府水行政主管部門(mén)征求有關(guān)地方人民政府的意見(jiàn)后制定，報(bào)同級(jí)人民政府批準(zhǔn)后執(zhí)行�！钡谌�十七條：“地區(qū)之間發(fā)生的水事糾紛，應(yīng)當(dāng)本著互諒互讓?zhuān)瑘F(tuán)結(jié)協(xié)作的精神協(xié)商處理；協(xié)商不成的，由上一級(jí)人民政府處理。在水事糾紛解決之前，未經(jīng)各方達(dá)成協(xié)議或者上一級(jí)政府批準(zhǔn)，在國(guó)家規(guī)定的交界線兩側(cè)一定范圍內(nèi)，任何一方不得修建排水、阻水、引水和蓄水工程，不得單方面改變水的現(xiàn)狀�！逼浯我�取得用水使用權(quán)的，必須按照國(guó)務(wù)院《取水許可制度實(shí)施辦法》，依法辦理取水許可證，交納水資源費(fèi)。再其次是程序合法，必須按照水法規(guī)的規(guī)定按程序報(bào)批，不能越權(quán)審批。

　　3、防止因水事問(wèn)題而激化社會(huì)矛盾

　　歷史上，我國(guó)各地都曾發(fā)生過(guò)無(wú)數(shù)次因分水、用水而引起的水事矛盾，有的性質(zhì)還十分嚴(yán)重，造成重大影響的損失。《水法》頒布以來(lái)，由于各級(jí)政府的重視和各水行政主管部門(mén)的積極工作，水事矛盾大為減少。同時(shí)亦應(yīng)清醒看到，我國(guó)目前的水資源矛盾主要表現(xiàn)為：區(qū)域矛盾，即上游與下游、南方與北方；時(shí)段矛盾，即豐水期與枯水期，不同季節(jié)造成的余缺程度；用途矛盾，即農(nóng)業(yè)與城市，經(jīng)濟(jì)用水與生態(tài)用水；污染矛盾，即資源性缺水與污染性缺水等等。這些不同的矛盾潛伏著諸多的水事糾紛。因此，我們必須正確處理好當(dāng)前改革、發(fā)展和穩(wěn)定的關(guān)系，在實(shí)施水權(quán)轉(zhuǎn)讓的改革中，應(yīng)深入細(xì)致地做好各項(xiàng)工作，依法辦事，充分地估計(jì)可能產(chǎn)生的問(wèn)題，盡力避免不必要的社會(huì)矛盾產(chǎn)生，防止因水權(quán)問(wèn)題處理不慎而產(chǎn)生新的水事矛盾，影響社會(huì)穩(wěn)定。此外，還既要避免在水權(quán)改革實(shí)踐中因處置不當(dāng)引起水事糾紛；又要防止因墨守成規(guī)，不解決“公有化”遺留的矛盾而引起新的沖突。總之，在改革和實(shí)踐中未雨綢繆，不斷解決矛盾和問(wèn)題。

　�。ǘ�）科學(xué)原則

　　科學(xué)正確的反映了客觀事物本質(zhì)和發(fā)展規(guī)律，是人類(lèi)社會(huì)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的概括總結(jié)，是關(guān)于自然界、社會(huì)和思維發(fā)展的知識(shí)體系。水權(quán)交易涉及的內(nèi)容包括了自然和社會(huì)諸多方面，具有自身的具體性質(zhì)和內(nèi)容體系的科學(xué)要求。

　　1、編制和依據(jù)規(guī)劃

　　水權(quán)轉(zhuǎn)讓有很強(qiáng)的法規(guī)性、政策性和科學(xué)性，因此，必須做好必要的基礎(chǔ)工作。

　　一是水資源調(diào)查。如一個(gè)地區(qū)的水資源總量、需水量、農(nóng)業(yè)用水、工業(yè)用水、生態(tài)用水、可持續(xù)發(fā)展的需要等。

　　二是界定工作。要進(jìn)行清晰的水權(quán)界定，尤其是科學(xué)、合理的配置初始水權(quán)。明確河流、湖泊、蓄水工程的有關(guān)分水方案，對(duì)歷史上建立的蓄水工程產(chǎn)權(quán)應(yīng)進(jìn)一步明晰。

　　三是制定規(guī)劃。應(yīng)從流域的角度，依法科學(xué)合理地制定水資源規(guī)劃，并經(jīng)相應(yīng)的政府部門(mén)批準(zhǔn)，按要求實(shí)施，以防止盲目性和隨意性。

　　規(guī)劃是龍頭，是科學(xué)治水管水的基礎(chǔ)。如紹興市的《曹娥江流域綜合規(guī)劃》，是紹興市人民政府主持，委托省水利水電勘測(cè)設(shè)計(jì)院編制，經(jīng)過(guò)省政府批準(zhǔn)的1996-2010年流域規(guī)劃，流域上下游地區(qū)在此興建水工程、開(kāi)發(fā)利用水資源必須遵循規(guī)劃的原則和要求。修改規(guī)劃也必須經(jīng)過(guò)規(guī)定的程序。

　　2、科學(xué)分水

　　國(guó)家在水權(quán)分配中的作用是至關(guān)重要的，無(wú)國(guó)家的介入，水權(quán)的建立和清晰的界定是不可能的。在水資源的統(tǒng)一管理基礎(chǔ)上，應(yīng)根據(jù)規(guī)劃由政府宏觀調(diào)控，按流域統(tǒng)一管理、城市統(tǒng)一管理的要求，綜合考慮明確各行政區(qū)域的水量分配方案。

　　水是人類(lèi)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)和基本條件，是國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必不可少的重要資源，如果過(guò)渡開(kāi)發(fā)或造成水環(huán)境惡壞，必然削弱水資源支持社會(huì)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的承載能力，并且影響人類(lèi)自身的健康和生存條件。因此開(kāi)發(fā)水資源，分配水量，辦理取水許可必須按照可持續(xù)發(fā)展的要求，留有足量的余地，在考慮生活、灌溉用水時(shí)，同時(shí)考慮生態(tài)環(huán)境用水。

　　3、構(gòu)建水權(quán)市場(chǎng)體系

　　根據(jù)我國(guó)目前的實(shí)際建立起的組織體系應(yīng)包括：

　　水資源管理委員會(huì)。應(yīng)以行政區(qū)域改變?yōu)榘戳饔蛟O(shè)立，代表國(guó)家行使水資源管理和水權(quán)出讓的有關(guān)職能。

　　供水公司。應(yīng)是屬于國(guó)家獨(dú)資或國(guó)家投資占主體的有限責(zé)任公司，具有企業(yè)獨(dú)立法人資格的經(jīng)濟(jì)組織。

　　用水者協(xié)會(huì)。屬于民間性的社會(huì)團(tuán)體，由用水戶(hù)自愿組織，民主選舉產(chǎn)生，尤其適宜于農(nóng)村灌區(qū)水事的處置。

　　必須建立起國(guó)家宏觀控制下的水權(quán)交易市場(chǎng)。其基本做法是：

　　凡地區(qū)與跨地區(qū)影響環(huán)境與發(fā)展的重大的水資源配置問(wèn)題，應(yīng)由國(guó)家進(jìn)行宏觀控制，統(tǒng)籌規(guī)劃和實(shí)施。在此基礎(chǔ)上，水資源利用效率應(yīng)進(jìn)一步發(fā)揮，按市場(chǎng)化的運(yùn)營(yíng)要求來(lái)進(jìn)行調(diào)配。在水權(quán)交易市場(chǎng)中不僅要做到明確產(chǎn)權(quán)，還要采取有效的多種方式進(jìn)行權(quán)力與條件制衡，實(shí)施有效監(jiān)管，不使任何商家操作市場(chǎng)，擅提價(jià)格，一味追求利潤(rùn)。

　　4、加強(qiáng)水污染的治理

　　之所以要在科學(xué)原則中提出這一問(wèn)題，因?yàn)樵谝恍┠戏降乃�資源較豐沛之地，常因?yàn)樗�污染而造成可用水量的�?yán)重減少。無(wú)論是政府制定規(guī)劃或是水量分配中都應(yīng)把治污作為目標(biāo)和手段，當(dāng)作增加可利用水源的重要措施，加以明確的提出，甚至采取必要的嚴(yán)厲的行政和經(jīng)濟(jì)手段。

　�。ㄈ�）合理原則

　　歷史上，水的重要地位決定了我們的前人不但對(duì)水的開(kāi)發(fā)甚早，而且對(duì)水的管理也有著不斷完善的制度和辦法。有眾多符合實(shí)際和有效的傳統(tǒng)習(xí)慣，在水事、水權(quán)問(wèn)題的處置上，許多矛盾是在合理的基礎(chǔ)上通過(guò)協(xié)商妥善解決。說(shuō)當(dāng)今水權(quán)制度，進(jìn)行水權(quán)實(shí)踐不能割斷歷史。應(yīng)對(duì)合理性的內(nèi)容繼承和發(fā)展，以此更有效地促進(jìn)水市場(chǎng)的建立，水權(quán)交易平穩(wěn)的進(jìn)行。

　　1、尊重歷史習(xí)慣

　　應(yīng)充分尊重歷史習(xí)慣，不應(yīng)輕易地改變水流現(xiàn)狀，十分慎重地對(duì)待流域引水的問(wèn)題。水資源是人類(lèi)賴(lài)以存和發(fā)展的必須物質(zhì)，遠(yuǎn)古人類(lèi)近水而居，現(xiàn)代發(fā)展較快的大城市也都是形成在水資源相對(duì)比較豐沛的地域。生存和發(fā)展是人類(lèi)永恒的主題，相對(duì)生存與發(fā)展，首先又是生存，因此，保障人類(lèi)生活的取用水優(yōu)先是必然的第一位的原則。我國(guó)的《取水許可制度實(shí)施辦法》作了“取水許可應(yīng)當(dāng)首先保證城鄉(xiāng)居民生活用水”和“為保障礦井等地下工程施工安全和安全生產(chǎn)必須的水”、“不需要申請(qǐng)取水”的規(guī)定。

　　屬地優(yōu)先也是我國(guó)的用水歷史習(xí)慣，就此雖沒(méi)有明確的法律條款規(guī)定，但《水法》第三條“農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織所有的水塘水庫(kù)中的水，屬集體所有”，以及《取水辦法》第三條“下列少量取水的不需要申請(qǐng)取水許可”的規(guī)定，實(shí)際上體現(xiàn)了這一原則。

　　2、充分協(xié)商，有償使用

　　對(duì)水量分配、使用，上下游之間，行政區(qū)域間應(yīng)互相尊重，充分論證協(xié)商，取得一致意見(jiàn)，報(bào)上級(jí)主管部門(mén)批準(zhǔn)。水有利與害的雙重性和可再生為退水（有污染的）的特點(diǎn)，制止濫用和污染水的外部負(fù)效應(yīng)也因此成為水資源管理的主要難點(diǎn)。因此，人類(lèi)社會(huì)在使用水資源行使水權(quán)時(shí)必須考慮不損害他人利益。

　　水資源有償使用原則，是一個(gè)十分重要的亟需探討和付諸實(shí)施的原則�！熬盼濉薄ⅰ笆�五”綱要都十分明確地指出自然資源要有償使用，水和土地一樣同樣是國(guó)家的一種母體自然資源，是各級(jí)政府的“第三財(cái)政”，將用于解決長(zhǎng)期困擾我們的水利投入問(wèn)題。隨著水資源供需矛盾的日益擴(kuò)大和突出，提高水資源的利用、配置效率已成為解決水資源短缺的關(guān)鍵手段之一，必須建立一種能激勵(lì)效率用水的水權(quán)制度。因此必須積極研究水資源取（使）用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓、租賃的法律流轉(zhuǎn)程序，水資源使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓和租賃的出讓金、出租金、水資源的征收（或水資源增值稅）的制定及收取方法，實(shí)行合理的有償使用制度。

　　3、支持缺水地區(qū)，資源共享

　　水資源屬大自然賦予人類(lèi)的財(cái)富，又屬人類(lèi)賴(lài)以生存的最基本的生活要素，應(yīng)由人類(lèi)共享。水資源屬于一種具有外部性的不可專(zhuān)有資源，水多水少都將造成災(zāi)害，上下游，左右岸，地區(qū)之間在水的問(wèn)題上難以截然分開(kāi)。由于個(gè)人的“自由進(jìn)入”和社會(huì)必須為個(gè)人付出代價(jià)的不可專(zhuān)用性確立了人類(lèi)共享的基本條件�！�21世紀(jì)水安全—海牙世界部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議宣言》中對(duì)實(shí)施“共用水資源”這一原則，專(zhuān)門(mén)提出了“促進(jìn)和平合作，發(fā)展各級(jí)不同的水用戶(hù)之間的協(xié)調(diào)；對(duì)于同流域或跨流域的項(xiàng)目，應(yīng)通過(guò)可持續(xù)性流域管理或其它適當(dāng)方式開(kāi)展國(guó)與國(guó)之間的合作”的挑戰(zhàn)性措施。因此，這是人類(lèi)在進(jìn)入文明社會(huì)階段對(duì)水資源配置的前提原則。水資源不能在局部地區(qū)壟斷，應(yīng)從全流域或整個(gè)地區(qū)出發(fā)在優(yōu)先保證各地區(qū)基本生活用水的基礎(chǔ)上適當(dāng)向水資源利用高的地區(qū)傾斜，引導(dǎo)水資源向優(yōu)化配置的方向發(fā)展。應(yīng)通過(guò)政府行政調(diào)處，運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制，豐水地區(qū)有償支持缺水地區(qū)。

　　4、以流域、水工程或灌區(qū)為單位進(jìn)行水權(quán)交易

　　中國(guó)的市、縣行政區(qū)域常有變化和調(diào)整，隨著城市化進(jìn)程的加快，行政區(qū)域的調(diào)整還會(huì)出現(xiàn)。如東陽(yáng)、義烏兩市隨著城市化的推進(jìn)一旦出現(xiàn)了合二為一的情況，那么原實(shí)行的水權(quán)交易在原兩市政府不存在的情況下，必然會(huì)出現(xiàn)新的矛盾，或出現(xiàn)屬同一行政區(qū)域，合同自然解除的情況；而且地方政府作為水權(quán)交易的主體也有諸多不規(guī)范和不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)行為之處。據(jù)此，以流域水管單位作為交易的主體可不受行政區(qū)域的限制，解決了本流域與他流域和經(jīng)濟(jì)主體的關(guān)系。水工程如水庫(kù)或引水工程可在水權(quán)之中的使用權(quán)已明確的情況下與用水戶(hù)進(jìn)行交易。灌區(qū)則更明確了作為獨(dú)立的用水量單位，將原歸本灌區(qū)使用的水量轉(zhuǎn)讓給他灌區(qū)或需水單位的主體問(wèn)題。

　　5、有序改革、應(yīng)時(shí)推進(jìn)

　　我國(guó)的國(guó)情，上下游、地區(qū)間水資源余缺程度不一，經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，歷史習(xí)慣和觀念的不同，水資源的政治、社會(huì)意義等因素決定在我們這樣一個(gè)大國(guó)，在改革水資源管理體制，建立水市場(chǎng)上的進(jìn)程和操作上不可能全面改革，整體推進(jìn)，更不能搞形式主義，或追求時(shí)尚。各級(jí)水行政主管部門(mén)、各級(jí)政府應(yīng)謹(jǐn)慎處事，從嚴(yán)把握，應(yīng)十分積極慎重地處理好國(guó)家宏觀調(diào)控水資源的絕對(duì)權(quán)威和應(yīng)時(shí)構(gòu)建水市場(chǎng)的關(guān)系，把握原則，因地制宜，適度超前地在有條件的地區(qū)或流域?qū)嵤┧畽?quán)交易，發(fā)展水市場(chǎng)，逐步建立起符合中國(guó)國(guó)情的水資源管理體系。

　　結(jié)論

　　本文通過(guò)對(duì)東陽(yáng)、義烏水權(quán)交易的回顧和諸方面的思考，得出以下結(jié)論：

　　其一，對(duì)東陽(yáng)、義烏水權(quán)交易應(yīng)充分肯定。這是一次順應(yīng)時(shí)勢(shì)、有益的嘗試和探索，但尚不是完全規(guī)范的不同行政區(qū)間的水使用權(quán)的交易；之于引發(fā)的跨流域梓溪引水之爭(zhēng)，有著更為廣闊深遠(yuǎn)的實(shí)踐意義。這終究是對(duì)傳統(tǒng)水權(quán)制度和用水分配方式的一次突破，一次大膽的改革；對(duì)我國(guó)水權(quán)制度的變革具有積極的促進(jìn)作用，并提供了寶貴的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

　　其二，東陽(yáng)、義烏水權(quán)交易也存在著明顯不足。客觀上無(wú)法律規(guī)范、依據(jù)可遵循，無(wú)具體實(shí)踐之借鑒，必然在操作上存在不夠成熟和需完善之處。主觀上受利益驅(qū)動(dòng)，在尚未取得第三方同意的情況下超越了當(dāng)?shù)卣�府可調(diào)控的權(quán)力范圍，引起了爭(zhēng)議。由于各級(jí)政府和上級(jí)水行政主管部門(mén)的高度重視和引導(dǎo)，也由于有關(guān)專(zhuān)家和學(xué)者的理論研討，使本次水權(quán)交易朝著規(guī)范有序的方向發(fā)展。

　　其三，水權(quán)交易應(yīng)確定可共同遵循的基本原則。在堅(jiān)持水資源屬?lài)?guó)家所有、統(tǒng)一管理的前提下，實(shí)施水權(quán)交易，建立水市場(chǎng)是當(dāng)代中國(guó)水資源管理發(fā)展的必然趨勢(shì)。在水法規(guī)上完善有關(guān)水權(quán)交易和轉(zhuǎn)讓的條款內(nèi)容已為期不遠(yuǎn)，然具體操作并非法規(guī)可全部包羅，應(yīng)確定一些應(yīng)遵循的基本原則。

　　本文提出的依法、科學(xué)、合理的三條原則，應(yīng)為水權(quán)交易所普遍遵循。其中依法是準(zhǔn)則，科學(xué)是基礎(chǔ)，合理是歷史和現(xiàn)實(shí)、政府行為和民主協(xié)商、行政調(diào)控和市場(chǎng)機(jī)制的結(jié)合，也是減少和化解社會(huì)矛盾沖突的必然要求。從中國(guó)長(zhǎng)期的計(jì)劃經(jīng)時(shí)代向市場(chǎng)和法制社會(huì)過(guò)渡的特點(diǎn)看，提出這些原則對(duì)指導(dǎo)和實(shí)施水權(quán)改革，建立水市場(chǎng)有著十分重要的指導(dǎo)意義和符合實(shí)情的可操作性。當(dāng)然，由于歷史的原因及水資源的特殊性所決定了這三條原則的具體內(nèi)容也有一個(gè)完善的過(guò)程。隨著中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，水權(quán)交易市場(chǎng)也必將在改革的實(shí)踐中循序漸進(jìn)、日趨成熟。

　　注釋?zhuān)?/p>

　�、俦疚膶�(xiě)于2003年，為盡可能反映當(dāng)時(shí)的真實(shí)情況和認(rèn)識(shí)水平，本次刊用只略有修改。

　�、凇端�經(jīng)注·巨馬水》。

　�、邸端螘�(shū)·羊玄保傳》。

　　④《慶元條法事類(lèi)》。

　　⑤紹興市文物管理處《紹興地方橋梁河道古跡調(diào)查資料》。

　　參考文獻(xiàn)：

　　[1]張俊浩《民法學(xué)原理》，中國(guó)政法大學(xué)出版社 1991年版。

　　[2]水利部發(fā)展研究中心《關(guān)于浙江‘東陽(yáng)——義烏’水權(quán)轉(zhuǎn)讓的調(diào)研報(bào)告》，載《中國(guó)水利報(bào)》2001年2月10日。

　　[3]王磊《東陽(yáng)把5000萬(wàn)方水權(quán)賣(mài)給義烏》，載《中國(guó)水利報(bào)》2001年2月10日。

　　[4]黃勇《兩億元買(mǎi)水權(quán)》，載《中國(guó)環(huán)境報(bào)》2001年3月26日。

　　[5]鄭言初《對(duì)‘東陽(yáng)——義烏’水權(quán)轉(zhuǎn)讓的再認(rèn)識(shí)》，載《《中國(guó)水利報(bào)》2001年4月7日。

　　[6]萬(wàn)潤(rùn)龍、蔣萍《水權(quán)可以交易嗎？》，載《文匯報(bào)》2001年3月28日。

　　[7]汪恕誠(chéng)《水權(quán)管理與節(jié)水社會(huì)》，載《中國(guó)水利報(bào)》2001年4月28日。

　　[8]汪恕誠(chéng)《水權(quán)和水市場(chǎng)——談實(shí)現(xiàn)水資源優(yōu)化配置的經(jīng)濟(jì)手段》，載《水電能源科學(xué)》第19卷第1期。

　　[9]韓榕�！墩�?wù)勚袊?guó)古代水權(quán)》，載《中國(guó)水利報(bào)》1575期第3版等。

　　[10]張金如《對(duì)水權(quán)轉(zhuǎn)讓的幾點(diǎn)思考》，載《中國(guó)水利報(bào)》2001年4月21日。

　　[11]楊力敏、張宇明《對(duì)‘水權(quán)’等基本概念的辨析》，載《中國(guó)水利報(bào)》2001年5月10日。

　　[12]浙江省政策法規(guī)處《水權(quán)轉(zhuǎn)讓的實(shí)踐與認(rèn)識(shí)》，載《水權(quán)制度改革研究》2001年10月。

　　[13]賀驥《水權(quán)及其制度建設(shè)的現(xiàn)實(shí)性初探》，載《中國(guó)水利》2002年第1期。

　　[14]劉昌明傅國(guó)斌著《今日水世界》，清華大學(xué)出版社2000年版。

　　[15]張仁田、鞠茂森《澳大利亞的水改革、水市場(chǎng)和水權(quán)交易》，《水利水電科技》第21卷第2期。

　　[16]陳守煜、張道軍《中國(guó)水資源管理中水權(quán)制度的研究》，載《水利發(fā)展研究》2002年第1期。

　　[17]郭裕懷《水危機(jī)的化解之道》，載《中國(guó)水利》2002年第4期。

　　[18]邱志榮著《鑒水流長(zhǎng)》，新華出版社2002年版。

　　[19]董文虎《不同經(jīng)濟(jì)性質(zhì)水的配置原則和管理模式》,載《水利發(fā)展研究》2002年第5期。

　　[20]張仁田、童利忠《水權(quán)、水權(quán)分配與水權(quán)交易體制的初步研究》，載《水利發(fā)展研究》2002年第5期。

　　[21]李曦等《我國(guó)現(xiàn)代水權(quán)制度建立的體制障礙分析與改革構(gòu)想》，載《水利發(fā)展研究》2002年第4期。

　　[22]紹興市人民政府《曹娥江流域綜合規(guī)劃文本》，1997年12月。

　　[23]浙江省水利水電勘測(cè)設(shè)計(jì)院《梓溪流域水資源配置規(guī)劃任務(wù)書(shū)》，2002年4月。