中國水利網(wǎng)站記者傅建榮 歐陽田軍12月30日報道：城因水生，水因城美。一個源遠流長的“申”字，濃縮了上海灘對水的深深情愫，也蘊含了對新一輪治水的美好暢想。中央一號文件和中央水利工作會議精神，尤如陣陣春風，給正在打造“四個率先”、建設(shè) “四個中心”的上海帶來前所未有的歷史機遇，東方水都又將劃漿踏浪、闊步前行，在積極推進落實最嚴格水資源管理試點工作中精心呵護申城生命線。
上海缺好水 盼好水
上海地處長江三角洲東緣、太湖流域尾閭，位居中國黃金海岸和長江黃金水道交匯點，東接一望無垠的大海，西連碧波萬傾的太湖，南濱煙水茫茫的杭州灣，北靠浩浩蕩蕩長江，千百年來始終沉浸在江水、河水、海水環(huán)繞的母體懷抱之中，并形成了河汊縱橫、湖蕩密布獨特的自然特征。特殊的地理位置，復(fù)雜的氣候條件，決定了上海水量多、好水少、水污染等水問題突出，使得上海水資源管理任重道遠。
困難之一：受地理位置影響。上海現(xiàn)有河道3萬余條，各類湖泊26個，河面率為10.1%。2010 年，本地水資源量為30.87億立方米，過境水資源中太湖流域來水量為148億立方米，長江干流來水量為10440億立方米。上海不缺水但河網(wǎng)水質(zhì)較差，上海地處太湖流域和長江流域的下游，水資源的配置和量質(zhì)變化受上游來水的影響較大。以水功能區(qū)劃為例，2010年太湖流域省際邊界水功能區(qū)達標率為20％左右，上海市太湖流域區(qū)水功能區(qū)達標率為19.1%，因此，完成上海市2015年水功能區(qū)達標率目標，需要借助流域上下游的整體聯(lián)動和共同努力。
困難之二：受水資源利用結(jié)構(gòu)影響。2010年上海市用水總量為126.29億立方米，其中火電工業(yè)直流冷卻用水量約占全市用水總量的60%，鑒于其所占比例較高，按國家現(xiàn)有統(tǒng)計方式本市萬元工業(yè)增加值用水量偏高，在全國31個省市中排名22位（2009年）。因此，本市在其他行業(yè)開展產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和用水設(shè)施改造等節(jié)水措施，對降低萬元工業(yè)增加值用水量的幅度較小。上海屬于水資源綜合規(guī)劃確定的二類地區(qū)，到2015年應(yīng)控制在28%的下降率，任務(wù)很重，困難很大。
困難之三：受管理重心上移影響。上海市75%以上的取水量由流域機構(gòu)負責審批。根據(jù)國務(wù)院460號令，由取水審批機關(guān)（流域機構(gòu)）下達年度取水計劃。因此，本市取水總量由流域機構(gòu)控制，每年的取水計劃也大部分由流域機構(gòu)下達，而考核目標由地方政府承擔，壓力很大。
多措并舉 探索努力
經(jīng)濟社會的率先發(fā)展，需要堅實的水資源管理體系作支撐。為化解水資源緊缺矛盾，上海經(jīng)過多年實踐探索，針對過境水量豐沛、河網(wǎng)水質(zhì)堪憂的水資源現(xiàn)狀，及特大型城市的經(jīng)濟社會發(fā)展特點，有效地推進本市水資源的統(tǒng)一管理。
舉措一：加強監(jiān)管，保障水資源的科學(xué)利用
一是嚴格水資源論證和取水許可。制定了《關(guān)于本市建設(shè)項目水資源論證實施分類管理的通知》，對建設(shè)項目分類開展水資源論證工作，對區(qū)縣水資源管理部門和水資源論證資質(zhì)單位，提出了以用水總量控制為核心的“三條紅線”控制項目論證新要求，嚴格限制不符合國家產(chǎn)業(yè)政策以及高耗水、高污染的建設(shè)項目；對在黃浦江或內(nèi)河采用直流式冷卻工藝的電廠項目不再予以審批；開展了取水許可和水資源費征收專項檢查，有針對性地制訂整改措施，為進一步規(guī)范本市的取水許可和水資源費征收管理工作理清了思路。同時，針對節(jié)能減排的新要求，研究開展了世博園區(qū)、國際客運碼頭等河水源熱泵的取水管理，進行了黃浦江熱污染負荷及其熱環(huán)境容量分配的研究。
二是實現(xiàn)取水監(jiān)管到位。取水戶地下水全部、地表水（除部分火電工業(yè)和農(nóng)業(yè)未計量外）基本實現(xiàn)裝表計量，加強了取水戶的監(jiān)督檢查，對不安裝計量或計量不規(guī)范的用水戶要求重新安裝。取水許可地表水實行流域、市、區(qū)三級管理，地下水實行一級管理。特別是地下水監(jiān)管取得明顯成效，自2003年本市實行新一輪地面沉降控制工程以來，通過取水許可換證、計劃用水監(jiān)管、郊區(qū)集約化供水等措施，進一步壓縮地下水開采量，同時，通過學(xué)校、戰(zhàn)備設(shè)施、住房保障基地和大型公共場所等專用回灌井建設(shè)，并充分利用在用深井的回灌能力，實現(xiàn)了全市地下水的采灌平衡，2011年至今開采量1034萬立方米，回灌量1600萬立方米，回灌量已超過開采量，地下水位得到大幅度回升。
三是開展取水總量控制的技術(shù)研究。組織編制《2015年上海市取水許可總量控制指標和分配方案》，通過對取水許可宏觀總量控制和微觀水量分配方案的基礎(chǔ)研究，確定分區(qū)域、分行業(yè)取用水量控制指標原則，促進水資源的和諧開發(fā)、合理配置和高效利用。
舉措二：積極實踐，推進節(jié)水型社會建設(shè)
“十一五”期間上海市萬元GDP用水量從125立方米下降到75立方米，下降40％；萬元工業(yè)增加值用水量由197立方米下降到131立方米，下降33.5％；工業(yè)用水重復(fù)利用率由80.9％提高到82.4％。上海市以節(jié)水型社會建設(shè)為載體，不斷提升水資源的利用效率和效益。
一是建設(shè)水資源管理體系。形成了集取水、供水、節(jié)水、排水、水資源保護、水環(huán)境治理為一體的市、區(qū)兩級水務(wù)（水資源）管理體制，建立了由市、區(qū)縣水行政管理部門、行業(yè)主管部門和用水單位組成的三級節(jié)水管理網(wǎng)絡(luò)，計劃用水、定額管理、取水許可、水平衡測試等水資源管理各項制度得到有效落實。另外，自2004年起逐步對原有的《上海市產(chǎn)品用水定額》進行修訂，逐步將行業(yè)用水定額以地方標準的形式進行頒布，已發(fā)布醫(yī)院、學(xué)校、賓館等非工業(yè)行業(yè)以及火電、飲料、紡織等高用水行業(yè)的地方定額標準，目前尚在對17個行業(yè)的定額進行修編。
二是建設(shè)節(jié)水工程技術(shù)體系。目前全市計劃用水戶已經(jīng)達到3萬戶，全市計劃用水率達到82％；大力推廣節(jié)水技術(shù)和工藝，加強節(jié)水設(shè)施改造，推廣使用循環(huán)用水、蒸汽冷凝水回用、節(jié)水器具和非傳統(tǒng)水資源開發(fā)，逐步形成以上�；@區(qū)、金橋出口加工區(qū)等為主的循環(huán)型工業(yè)用水示范；以東方城市花園、怡東花園等近千個住宅小區(qū)為主的高效型生活用水示范；以孫橋現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)為主的生態(tài)型農(nóng)業(yè)用水示范以及以雨水、海水利用為主的非傳統(tǒng)水資源開發(fā)利用示范。“十一五”期間本市還更新改造9升以上家庭用老式便器水箱配件17萬套，在學(xué)校、賓館和醫(yī)院的集中浴室推廣安裝IC卡智能型淋浴計量器具，完成企事業(yè)單位水平衡測試409戶，全市累計完成節(jié)水項目3154項，日節(jié)水量約40.64萬立方米。
三是建設(shè)節(jié)水社會行為規(guī)范體系。在每個“世界水日”、“節(jié)水宣傳周”舉辦重大的節(jié)水宣傳活動，發(fā)揮學(xué)校、社區(qū)、企業(yè)的優(yōu)勢和作用，組織節(jié)水志愿者，動員全社會力量參與節(jié)水宣傳。并與市文明辦、市經(jīng)信委、市教委等聯(lián)手，全面推進節(jié)水型區(qū)縣、工業(yè)園區(qū)、小區(qū)、校區(qū)、企業(yè)的試點示范工作。以26集國產(chǎn)原創(chuàng)高清動畫片《滴水精靈》為代表的一批節(jié)水宣傳作品受到了廣大群眾的喜愛。
舉措三：綜合治理，開展水環(huán)境保護
為改變長期以來河道臟、亂、差的現(xiàn)象，自1998年起上海市全面推進以蘇州河環(huán)境綜合整治帶動全市中小河道的整治工作，以改善城市水環(huán)境面貌，重點采取“截污治污、溝通水系、調(diào)活水體、營造水景、改善環(huán)境”等手段，以三年為一輪進行計劃安排，持續(xù)推進水環(huán)境治理工作，
一是提高飲用水水質(zhì)。上海市人大出臺了《上海市飲用水水源保護條例》，用更加嚴格的手段對飲用水水源地實施全面保護。借鑒國際大都市“多源供水、水庫調(diào)蓄、集中保護”的水源地建設(shè)經(jīng)驗，上海市研究制定了“兩江并舉、多源互補、安全可靠”的水源地建設(shè)格局，明確了四大水源地的建設(shè)目標。在繼續(xù)加強利用和保護黃浦江上游水源地的同時，加大了長江口青草沙、東風西沙等優(yōu)質(zhì)水資源的開發(fā)力度。通過十五年的系統(tǒng)研究和三年的建設(shè)，2011年青草沙水源地基本建成通水。東風西沙水源地日前也開工建設(shè)。上海市政府2010年以1號文的形式發(fā)布了條例的實施意見，組織開展了飲用水水源地保護達標建設(shè)工作。同時，為實現(xiàn)水源地的有效保護、水資源的配置節(jié)約和農(nóng)村飲水安全的有效統(tǒng)一，本市正在積極推進郊區(qū)的供水集約化工作，計劃到2012年基本完成除崇明縣以外的郊區(qū)集約化供水任務(wù)，2015年全面完成全市的集約化供水工作。目前已累計關(guān)閉內(nèi)河取水口70個、公共供水深井115口，把內(nèi)河污染的水源逐步統(tǒng)一集中到劃定的四大保護區(qū)，全面改造漏損嚴重的農(nóng)村輸配水管網(wǎng)。
二是加強污水治理。本市推進污水治理工作的總體思路是中心城區(qū)建設(shè)集中處理系統(tǒng)，郊區(qū)城鎮(zhèn)化地區(qū)建設(shè)區(qū)域性相對集中的污水處理系統(tǒng)，農(nóng)村自然村落探索建設(shè)分散的污水處理工程。目前，本市已基本形成了由石洞口、竹園、白龍港、杭州灣、嘉定及黃浦江上游、崇明三島六大服務(wù)片區(qū)組成的區(qū)域污水治理框架體系，污水管網(wǎng)基本覆蓋所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)。2010 年末，本市共有城鎮(zhèn)污水處理廠53座，全市城鎮(zhèn)污水處理率為81.9%。同時積極推進污水廠污泥的處理處置和農(nóng)村生活污水的治理工作。
三是推進河道整治。上海從1998年開始實施新一輪河道治理，并打響了四大戰(zhàn)役。一是全面推進蘇州河綜合整治，實現(xiàn)蘇州河基本消除黑臭；二是全面推進中心城區(qū)黑臭河道整治，實現(xiàn)中心城區(qū)201條段河道基本消除黑臭；三是全面推進郊區(qū)黑臭河道治理，實現(xiàn)郊區(qū)河道基本消除黑臭；四是推進郊區(qū)村鎮(zhèn)“萬河整治行動”。通過十多年的河道整治，實現(xiàn)了全市河道初步整治一遍的目標，河道重新煥發(fā)出勃勃生機，逐步恢復(fù)整潔、自然、生態(tài)的江南水鄉(xiāng)風貌。值得一提的是蘇州河環(huán)境綜合整治，按照“以治水為中心，全面規(guī)劃，遠近結(jié)合，突出重點，分步實施”的方針，在全面規(guī)劃的基礎(chǔ)上，通過三期工作的建設(shè)，基本完成蘇州河的環(huán)境綜合整治，累計完成22項工程，總投資約140億元。蘇州河干流在2000年基本消除黑臭，2002年以來市區(qū)河段的主要水質(zhì)指標達到地表水V類（景觀水）的標準，2008年主要指標已與上游來水水質(zhì)基本一致。蘇州河市區(qū)河段出現(xiàn)成群的小型魚類，兩岸市容明顯改觀，改善了市民的生活環(huán)境。
舉措四：積極探索，建設(shè)水資源管理的基礎(chǔ)體系
2008年起以水利部水資源實時監(jiān)控系統(tǒng)建設(shè)項目為平臺，實現(xiàn)了水資源管理靜態(tài)信息和動態(tài)信息的整合；基本實現(xiàn)了所有水功能區(qū)每月一次的水質(zhì)監(jiān)測，在黃浦江干流、蘇州河和淀山湖等主要水功能區(qū)建立了水資源實時監(jiān)測系統(tǒng)；實現(xiàn)了黃浦江上游、青草沙水庫、陳行水庫水源地水質(zhì)的實時監(jiān)測和長江口氯化物的實時監(jiān)控；基本建成全市污水處理廠尾水排放口監(jiān)測系統(tǒng)，實現(xiàn)了全市80％以上污水排放量的監(jiān)控；今年年初，上海市水務(wù)局和上海市統(tǒng)計局聯(lián)合完成了“上海市水資源統(tǒng)計和核算體系研究”項目，通過國民經(jīng)濟水資源核算的地區(qū)試點，規(guī)范和完善了上海市水資源的統(tǒng)計和信息發(fā)布，累計在統(tǒng)計部門登記備案37張統(tǒng)計表格。
目前，本市已基本形成相對完善的法規(guī)體系，涉及17項地方性法規(guī)和10項政府規(guī)章。對《上海市供水管理條例》和《上海市節(jié)約用水管理辦法》進行修訂和完善，形成了包括《上海市冷卻水循環(huán)設(shè)施使用管理規(guī)定》、《上海市節(jié)約用水“三同時、四到位”管理規(guī)定》、《上海市用水定額（試行）》、《上海市用水計劃指標核定管理規(guī)定》、《上海市水資源費征收使用管理辦法》、《上海市涉水對象分類名稱及代碼（試行）》以及《上海市節(jié)水型區(qū)（縣）、工業(yè)園區(qū)、企業(yè)（單位）、學(xué)校（校區(qū)）及小區(qū)評價指標及考核辦法》等水資源管理規(guī)范體系。
同時，為進一步探索實施最嚴格的水資源管理制度，研究水資源管理的考核指標及其關(guān)鍵技術(shù)，本市正在推進《上海市落實最嚴格水資源管理制度基礎(chǔ)評估和體系建設(shè)研究》、《上海市取用水總量控制指標及其分配方案》、《上海市地下水開發(fā)利用和保護紅線管理體系研究》、《上海市農(nóng)業(yè)用水效率調(diào)查評價及對策措施研究》、《上海城市供水管網(wǎng)自來水漏損調(diào)查及其評估方法研究》、《上海市建設(shè)項目設(shè)計文件節(jié)水篇編制指南及評估導(dǎo)則研究》等課題和專項的研究，為提出合理可行的用水總量、萬元工業(yè)增加值用水量、農(nóng)業(yè)灌溉水有效利用系數(shù)及水功能區(qū)達標率，以及開展實施最嚴格水資源管理的監(jiān)測統(tǒng)計評價體系，提供科學(xué)的依據(jù)。
經(jīng)過多年的努力，上海市在取水管理、計劃用水和節(jié)約用水、水環(huán)境治理、水資源基礎(chǔ)管理等方面積累了一定的經(jīng)驗，水務(wù)一體化管理體制為實施最嚴格的水資源管理制度奠定了基礎(chǔ)，也為三條紅線的制度建設(shè)奠定了一定的基礎(chǔ)條件。
健全機制 科學(xué)發(fā)展
經(jīng)濟高速發(fā)展，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，上海人民對全面小康的理解更深，同樣對治水的期許更多。水是戰(zhàn)略性基礎(chǔ)資源，也是上海實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的重要保證。展望未來，上海市委、市政府高度重視，把貫徹落實中央1號文件和中央水利工作會議精神作為加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，推動上海“四個中心”建設(shè)的重要契機，正謀篇布局，從三個方面努力構(gòu)建高效、嚴格、權(quán)威的水資源管理制度和法規(guī)體系。
一是切實加強對水利改革發(fā)展工作的領(lǐng)導(dǎo)
研究制定實施意見。中央1號文件出臺后，市委、市政府專題研究部署實施意見起草工作，并迅速組織力量開展文件起草。7月6日，市委、市政府印發(fā)實施意見，明確了今后5～10年上海水利改革發(fā)展的指導(dǎo)思想、目標任務(wù)、工作重點、配套政策和責任分工。
迅即召開工作會議。中央水利工作會議召開之后，市委、市政府于7月29日召開了市水利工作會議，對加快上海水利改革發(fā)展工作進行了全面動員和部署，中共中央政治局委員、市委書記俞正聲主持會議并作了重要講話，市委副書記、市長韓正作了全面部署，副市長沈駿、姜平分別就水利改革發(fā)展的有關(guān)工作作了具體部署。
細化落實責任分工。上海實施意見提出了一系列目標任務(wù)和政策措施，明確了26個市級部門和各區(qū)縣的責任分工。市水務(wù)局作為上海水利改革發(fā)展工作的牽頭部門，將所承擔的目標任務(wù)細化為170項，從目標任務(wù)、工作進展、工作措施、節(jié)點安排、責任分工等方面作了明確，并建立了督辦考核機制，以確保任務(wù)落到實處。
組織開展監(jiān)督檢查。根據(jù)監(jiān)察部、水利部《關(guān)于加強對〈中共中央國務(wù)院關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定〉貫徹落實情況監(jiān)督檢查的通知》精神，上海建立了由市監(jiān)察局、市水務(wù)局牽頭，市發(fā)改委、市農(nóng)委、市財政局、市規(guī)土局等部門組成的監(jiān)督檢查工作領(lǐng)導(dǎo)小組，制定了監(jiān)督檢查工作方案和年度計劃，開展了相關(guān)培訓(xùn)工作，從責任落實、投入保障、水利建設(shè)任務(wù)推進、資金使用管理、創(chuàng)新水利發(fā)展體制機制等方面，對各區(qū)縣和市有關(guān)部門貫徹落實情況開展監(jiān)督檢查。
各區(qū)縣也積極響應(yīng)市委、市政府號召，主要領(lǐng)導(dǎo)親自掛帥，制定出臺實施意見，召開水利工作會議，推進相關(guān)貫徹工作，全市上下形成了共同推動水利改革發(fā)展的合力。
二是建立健全水利投入穩(wěn)定增長機制
水利建設(shè)基金、土地出讓收益提取10%管理辦法即將出臺。根據(jù)國家《關(guān)于水利建設(shè)基金籌集和使用管理辦法的通知》和《關(guān)于從土地出讓收益中計提農(nóng)田水利建設(shè)資金有關(guān)事項的通知》精神，結(jié)合上海實際，市發(fā)改、財政、水務(wù)等部門通力協(xié)作、密切配合，及時擬定完成了上海市水利建設(shè)基金管理辦法和土地出讓收益提取10%管理辦法，目前兩個辦法已經(jīng)市政府同意，近日即將出臺。
力爭“十二五”水利投入翻一番。上�！笆晃濉彼度�282.2億元，其中2010年投入53.4億元。根據(jù)《上海市水務(wù)“十二五”規(guī)劃》，“十二五”水利投入需求為503.3億元。按目前資金渠道測算，預(yù)計全市每年可用的資金約100億元，主要來源為河道修建維護費、水利建設(shè)基金和土地出讓收益10%�！笆濉逼陂g，上海水利建設(shè)總的投入需求與資金來源基本匹配，可以實現(xiàn)水利投入“翻一番”的目標。
抓緊制定配套政策。在水利建設(shè)基金、土地出讓收益10%使用管理辦法即將出臺的基礎(chǔ)上，針對水利工程建設(shè)中存在的征地動遷、用地指標、區(qū)縣配套等實際困難，市相關(guān)部門正抓緊研究制定重點水利項目的土地征收和房屋征用市級資金補貼、水利設(shè)施養(yǎng)護管理市級資金補貼、水利固定資產(chǎn)投資項目納入市重大工程項目管理、優(yōu)先保障重點水利建設(shè)項目用地指標等相關(guān)政策，并督促指導(dǎo)區(qū)縣制定相應(yīng)的配套辦法和細則，切實發(fā)揮政策機制的保障和牽引作用。
三是積極推進最嚴格水資源管理制度試點工作
根據(jù)水利部《關(guān)于開展加快實施最嚴格水資源管理制度試點工作的通知》要求，上海是全國試點省市之一。目前，上海已起草了《上海市實施最嚴格水資源管理制度試點方案》。方案結(jié)合上海實際，以三條紅線制度建設(shè)和三大保障體系建設(shè)為重點，提出了試點工作的指導(dǎo)思想、基本原則、目標任務(wù)和考核要求。試點方案將在充分征求意見并完善后報市政府和水利部審批，有關(guān)指標分解、定額修編、環(huán)境容量計算、監(jiān)測系統(tǒng)建設(shè)以及考核辦法等基礎(chǔ)性工作也在同步推進之中。
在三條紅線制度建設(shè)方面，將著重建立和完善以各區(qū)縣和企業(yè)（集團）為對象的用水總量控制分配和管理制度、以地下水采灌平衡為目標的地下水管理制度、以取用水定額管理為核心的計劃用水管理制度、以水域納污總量控制為基礎(chǔ)的水功能區(qū)監(jiān)督管理制度。
在三大保障體系建設(shè)方面，將著重建立以地方行政首長負責制為重點的組織保障體系、以水資源管理信息系統(tǒng)為重點的能力保障體系、以水資源管理條例為重點的法規(guī)保障體系。試點方案還明確了試點工作的組織領(lǐng)導(dǎo)、工作機制、責任分工、經(jīng)費保障和宣傳動員等。
水利興天下定，倉廩實百業(yè)興。只要不斷解放思想、開拓創(chuàng)新，扎實工作，高質(zhì)量高標準做好嚴格水資源管理的試點工作，相信在上海這塊神奇的大地上，一定會譜寫出水讓城市更美麗、水讓生活更美好，水讓社會更和諧的新篇章！
來源：中國水利網(wǎng)站 2011年12月30日
