□江蘇采訪報(bào)道組
近日，江蘇省政府批復(fù)了里下河湖泊湖蕩（興化市域）退圩還湖專項(xiàng)規(guī)劃，至此，全省已有9個(gè)省管湖泊退圩還湖規(guī)劃獲省政府批復(fù)，規(guī)劃湖泊自由水域面積，由最初的132.9平方公里增加至251.02平方公里。大力推進(jìn)退圩還湖工作，是《江蘇省湖泊保護(hù)條例》中的明確要求。
江蘇省加快完善河湖管理制度，創(chuàng)新治水體制機(jī)制，著力構(gòu)建科學(xué)完善的水法規(guī)體系，成為全國水利立法的先鋒，也最大程度地釋放出依法治理江河湖泊的紅利。
“前瞻”立法 打牢發(fā)展根基
“法者，治之端也�！痹谏罨母�、推進(jìn)水利現(xiàn)代化建設(shè)的路途中，以法治思維和法治方式解決實(shí)際問題，是推進(jìn)事業(yè)健康持續(xù)發(fā)展的根本。
作為水利改革、水利現(xiàn)代化建設(shè)的先行省份之一，江蘇水利立法工作也站在了水利改革發(fā)展的前沿。2004年通過的《江蘇省湖泊保護(hù)條例》是全國首個(gè)地方性湖泊管理法規(guī)；2013年通過的《江蘇省水土保持條例》中，科學(xué)劃定水土流失預(yù)防區(qū)和重點(diǎn)治理區(qū)，成為最值得關(guān)注的內(nèi)容；今年“世界水日”“中國水周”期間開始實(shí)施的《蘇州市排水管理?xiàng)l例》，首次將農(nóng)村生活污水治理納入法制規(guī)范，是立法層面的又一創(chuàng)舉。
“早，全，可操作性強(qiáng)�！苯K省水利廳政策法規(guī)處調(diào)研員曹東平這樣歸納總結(jié)了江蘇省水利立法特點(diǎn)。他說：“早在1986年，江蘇省就出臺(tái)了首部水法規(guī)《江蘇省水利工程管理?xiàng)l例》，只比我國第一部涉水法規(guī)——水污染防治法晚兩年，并為1988年和1998年出臺(tái)的水法、防洪法提供了有力借鑒。目前江蘇省對(duì)水利工程、水資源、水土保持、湖泊保護(hù)、水庫、飲用水水源地保護(hù)等水利管理的方方面面，都進(jìn)行了針對(duì)性的立法。同時(shí)，在水法規(guī)制定過程中注重可操作性，務(wù)求解決水利工程管護(hù)、防汛抗旱、水生態(tài)建設(shè)、飲水安全等實(shí)際問題。”
江蘇省水利廳政策法規(guī)處負(fù)責(zé)人張嘉濤介紹，目前江蘇省已制定出臺(tái)10部地方性水利法規(guī)、4部省政府水利規(guī)章，以及97個(gè)省級(jí)水利規(guī)范性文件，到2017年還將有《江蘇省河道管理?xiàng)l例》《江蘇省節(jié)約用水條例》兩部地方性法規(guī)出臺(tái)。涉及范圍從水利工程管理到水土保持生態(tài)建設(shè)，從湖泊管理保護(hù)到飲用水水源地保障及安全，江蘇省水法規(guī)的數(shù)量和覆蓋面均領(lǐng)先于其他省份。
從積極爭(zhēng)取立法資源入手，江蘇省以建立完善、科學(xué)、符合省情的水法規(guī)體系為目標(biāo)，不斷加快地方性水法規(guī)、政府規(guī)章制定進(jìn)程。一系列法律規(guī)章文件的出臺(tái)，加強(qiáng)了對(duì)水資源、河湖、水利工程、防汛抗旱、水土保持等領(lǐng)域的規(guī)范化管理，初步建立了既有時(shí)代高度又有江蘇特色的水法規(guī)體系。
科學(xué)理念 實(shí)現(xiàn)良法善治
科學(xué)立法是推進(jìn)依法治水的重要前提和基礎(chǔ)。只有制定與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的法規(guī)條例，區(qū)域治理才會(huì)更有針對(duì)性，依法治水的效果才能得以顯現(xiàn)。
江蘇之美，韻味盡在江河湖泊。但過去在河湖開發(fā)利用過程中，常常忽視對(duì)湖泊的有效管理與保護(hù)。面對(duì)日益凸顯的生態(tài)安全問題，江蘇省出臺(tái)《江蘇省湖泊保護(hù)條例》，吸收人與自然和諧相處的全新治水理念，規(guī)范全省湖泊管理。如針對(duì)調(diào)水要服從規(guī)劃確立的生態(tài)用水要求，《條例》將湖泊保護(hù)規(guī)劃提升到作為湖泊保護(hù)、開發(fā)、利用和管理的依據(jù)的重要地位。此外，《條例》還分別規(guī)定了發(fā)布《江蘇省湖泊保護(hù)名錄》及完成湖泊保護(hù)規(guī)劃的時(shí)間節(jié)點(diǎn)，為健全湖泊管理體系打好了基礎(chǔ)。
江蘇省水利廳工程管理處處長(zhǎng)袁連沖介紹，關(guān)于《條例》的最初定位，還經(jīng)歷了一番嚴(yán)謹(jǐn)而細(xì)致的討論。《江蘇省2003—2007年立法規(guī)劃》中最早提出制定“江蘇省湖泊管理?xiàng)l例”。在經(jīng)過立法調(diào)研過程中，大家一致認(rèn)為“保護(hù)”一詞比“管理”更能突出重點(diǎn)，更能體現(xiàn)立法的宗旨和指導(dǎo)思想，也更能體現(xiàn)職能部門的義務(wù)和責(zé)任。因此由“江蘇省湖泊管理?xiàng)l例”改為“江蘇省湖泊保護(hù)條例”。表面看似兩個(gè)字的簡(jiǎn)單改動(dòng)，實(shí)際則是清晰了對(duì)《條例》本質(zhì)的認(rèn)識(shí)。
從實(shí)踐中來，波瀾壯闊的治水實(shí)踐催生了一部部像《江蘇省湖泊保護(hù)條例》這樣具有針對(duì)性和可操作性的法規(guī)規(guī)章；到實(shí)踐中去，日益完善的水法規(guī)體系成為江蘇省更好解決涉水問題的重要遵循。
然而，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和水利事業(yè)的闊步前行，水法治建設(shè)也必然面臨新的挑戰(zhàn)。
在江蘇依法治水過程中，水行政執(zhí)法人員深刻感受到水法威懾力不足，呼喚加快推進(jìn)水法與刑法等上位法的銜接。黨的十八屆四中全會(huì)提出，要健全行政執(zhí)法和刑事司法銜接機(jī)制。有了政策支持，江蘇省立即著手推進(jìn)水行政執(zhí)法和刑事司法“兩法銜接”工作。
曹東平介紹，在重點(diǎn)推進(jìn)“兩法銜接”工作中，江蘇省水利廳將經(jīng)省政府確認(rèn)并公布的131項(xiàng)水行政處罰事項(xiàng)，逐一對(duì)照刑法的422個(gè)罪名、8部刑法修正案和276項(xiàng)司法解釋，以及《最高人民檢察院公安部關(guān)于公安機(jī)關(guān)管轄的刑事案件立案追訴標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定》，按照水事違法的事實(shí)、情節(jié)、性質(zhì)、危害后果，研究確定可能構(gòu)成刑事犯罪的涉嫌罪名以及追究刑事責(zé)任的依據(jù)。經(jīng)認(rèn)真梳理并征求各有關(guān)方面意見，制定出江蘇省《水利部門移送涉嫌刑事犯罪案件標(biāo)準(zhǔn)（試行）》。此標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)省行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作聯(lián)席會(huì)議辦公室審核通過，并于2015年8月24日印發(fā)執(zhí)行。此標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行，必將使水行政執(zhí)法又添一把“利劍”，也為推進(jìn)水法與刑法“兩法銜接”工作，提供了可復(fù)制、可借鑒的寶貴經(jīng)驗(yàn)。
落地實(shí)施 強(qiáng)化社會(huì)管理
依法治水是依法治國與依法行政的重要組成部分。要提高水利社會(huì)管理和公共服務(wù)水平，法律是不可或缺的重要手段。用科學(xué)理念解決現(xiàn)實(shí)問題，讓有法可依落到實(shí)處，這是江蘇省對(duì)水法內(nèi)涵的深層解讀。在水資源開發(fā)、配置、節(jié)約、保護(hù)等過程中實(shí)施有效的社會(huì)管理，有利于協(xié)調(diào)涉水利益關(guān)系，規(guī)范涉水行為，化解涉水矛盾，充分發(fā)揮水利的社會(huì)管理職能。
自《江蘇省湖泊保護(hù)條例》頒布以來，江蘇省投入3 000萬元，編制完成了《江蘇省省管湖泊保護(hù)規(guī)劃》。目前全省137個(gè)湖泊中有121個(gè)已完成了保護(hù)規(guī)劃的編制工作，其中有38個(gè)獲得相關(guān)政府部門的批復(fù)。隨后，省政府于2014年11月建立了省級(jí)層面的全省湖泊管理與保護(hù)工作聯(lián)席會(huì)議制度，并根據(jù)條例要求，對(duì)41 358畝非法圈圩進(jìn)行清障活動(dòng)，大力開展湖泊退圩（漁）還湖工作。目前清障任務(wù)完成率98%，恢復(fù)洪澤湖5 500萬立方米調(diào)蓄庫容，全省規(guī)劃退還湖泊自由水域面積達(dá)到251.02平方公里。
無獨(dú)有偶，《江蘇省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于加強(qiáng)飲用水源地保護(hù)的決定》中明確了地方人民政府及各部門的職責(zé)，解決了長(zhǎng)期存在的水源地多頭管理又職責(zé)不清的問題�！稕Q定》出臺(tái)后，省水利廳隨即編制了《江蘇省飲用水源地安全保障規(guī)劃》，核準(zhǔn)公布了全省萬噸以上城鄉(xiāng)集中式飲用水水源地名錄，各個(gè)地市也陸續(xù)編制了飲用水水源地安全保障計(jì)劃。至今年年底，城市集中式飲用水水源地將基本完成達(dá)標(biāo)建設(shè)任務(wù)。同時(shí)，也積極指導(dǎo)各地建設(shè)應(yīng)急備用水源地，全省58座縣級(jí)以上城市中，同時(shí)擁有兩個(gè)以上水系相對(duì)獨(dú)立的飲用水水源地、可以實(shí)施不同水源間相互調(diào)度的城市達(dá)17座。
科學(xué)劃定水土流失重點(diǎn)預(yù)防區(qū)和重點(diǎn)治理區(qū)，加強(qiáng)水土流失預(yù)防措施，這是《江蘇省水土保持條例》中最值得關(guān)注的內(nèi)容。2014年度，全省共完成水土流失綜合防治面積225平方公里，為改善區(qū)域生態(tài)環(huán)境交上了一份滿意的答卷。
湖泊有了“金鐘罩”，水源地安全保障有了“后備軍”，河暢水清、人水和諧的場(chǎng)景，也漸次重返江蘇民眾的生活。這正是完善的水法規(guī)體系和有力的政策落實(shí)促進(jìn)社會(huì)管理所凸顯的成效。
目前，江蘇省通過水法規(guī)制度建設(shè)和有效實(shí)施，不斷加大對(duì)水資源的節(jié)約、保護(hù)、管理力度，規(guī)范開發(fā)利用行為，讓水利社會(huì)管理走上法治軌道，實(shí)現(xiàn)了保護(hù)水域、水利工程和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的“共贏”。
談起江蘇“法治江湖”的明天，張嘉濤表示：“完備的法規(guī)體系、高效的治理體系、權(quán)威的執(zhí)法體系、嚴(yán)密的監(jiān)督體系，就是我們的期待�！�
（采訪報(bào)道組成員：李先明、李平、陳鋒、滕紅真、李爽、安天杭、程瀛）
來源：中國水利報(bào) 2015年9月29日
